生态旅游法制建设浅析

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【摘要】本文对我国现行的生态旅游法律制度进行梳理并分析了所显现立法较为分散、条文原则性大于实用性、监督管理制度落后等突出问题。在此基础上提出构建我国生态法律体系、加强旅游生态环境执法力度、构建国家公园建设法律制度以及加强保护宣传力度和提高民众守法意识的生态旅游法律制度完善的对策。

【关键词】生态旅游；现状；对策；法制建设

随着我国经济的不断增长，科学技术的进步和社会向前发展，生活环境和生活质量都不断提高，休闲旅游方式成为了时下老百姓选择的新时尚，大多数旅游者对于回归大自然、欣赏大自然的需求与日俱增。因此，加强生态旅游法制建设就具有非常重要的价值。

一、我国生态旅游法治现状分析

我国生态旅游的发展较晚，不管是旅游从业人员，还是旅游活动参与者亦或是研究人员来说，对于旅游整体框架还存在着诸多方面的理解偏差和不足。笔者认为主要表现在以下几个方面：

（一）立法较为分散、专业程度不够高

《旅游法》作为我国旅游业发展最基本的法律保障，在其第13条、第19条、第42条中明确了旅游行业发展的基本规则，确立了在保护旅游资源、保护生态环境的大前提下，更好实现旅游业发展的经济效益、社会效益、文化效益和生态效益。《环境保护法》在其第2条、第14条、第19条以及第20条中将森林、草原、湿地、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区等明确规定了如何对其进行保护。《全国生态旅游发展规划（2016-2025）》［发改社会（2016）1831号］，在此《规划》中，明确规定了全国生态旅游发展的指导思想、基本原则、发展目标、总体布局、重点任务，提出了六个方面的配套体系建设任务，并就实施保障作了具体安排。可以看出，我国的生态旅游法律体系中，规定散制于各个部门法中，相关内容较为单一，不少是一些条例、办法，立法层次较低，立法碎片化，生态和旅游融合不是十分紧密。对于旅游经营者、旅游从业人员、旅游者的责任和义务规范不是很专业、系统。

（二）法律规范原则化较强

目前我国有关生态旅游立法中，更多是一些原则化、制度化较强的法律条文，例如《旅游法》第十三条规定“旅游者在旅游活动中应当遵守社会公共秩序和社会公德，尊重当地的风俗习惯、文化传统和宗教信仰，爱护旅游资源，保护生态环境，遵守旅游文明行为规范。”《山西省旅游条例》第十一条中规定开发利用旅游资源应当遵循规划先行、保护优先、有序开发、合理利用的原则。县级以上人民政府应当对本行政区域旅游资源进行普查、评估，建立旅游资源数据库，为旅游资源的保护、开发和利用提供依据。这些法律规范没有形成一个科学、完备的体系，使大家在执法中常常处于被动状态，实践中往往与当地的经济相碰撞，这时，就只有乖乖地让位于地方经济的发展，无法发挥出法律调整社会的作用。

（三）生态旅游发展与生态文明、生态保护融合较差

随着我国经济不断发展，环境污染、资源短缺等问题使可持续发展陷入了困境。生态旅游景区商业化、城市化发展越来越严重，景区内开山炸石、砍树毁林、水土流失严重从而破坏景区的完整性。例如，有些景区在名山上修建索道要安装电器设备时，违规铺建大理石地面使周围的生态环境遭到破坏；景区周边不断兴建农家乐、休闲度假中心，进而产生更多的生活垃圾、污水、废物等破坏环境；更有甚者在自然保护区内建电厂、建别墅等。另外，从我国目前生态旅游发展的现状来看，不管是旅游的从业人员、旅游管理人员，还是旅游者都存在着一种理念：认为在开发生态旅游景区时必然会引起该地区环境污染、水质污染、大气污染的生态破坏，打破当地的生态平衡，所以出现了在发展生态旅游产业时过于谨慎小心，将环境保护过分提倡和推崇，对于生态旅游景区发展标准制定过于严苛，使得生态旅游景区在开发初期就面临局限较多，裹不足前。

（四）管理机关权责划分、监督管理不明确

我们并没有专门对生态旅游管理的行政部门，常常是由自然保护区或者是风景名胜区主管部门设立一个机构来进行管理，虽然是管理机构，但管理权相对较低，没有足够的重视。从我国景区运行实际来看，主要是多个政府部门共同管理，管理内容和重心又大不相同，使得我国目前生态管理呈现缺乏统一领导、管理方式混乱、管理力度较低的突出问题。因为没有明确的权责划分，当出现违法行为，需要作出罚款或者其他处罚时，各个部门会以自己的管理角度介入，而在需要各职能部门履行义务时又会出现消极不作为的现象。正因为对管理体制没有明确的规定，相对较为混乱，致使监督管理力度不够，没有行之有效的监督管理手段，行政管理主体机关便会出现忽略职责的问题，无论是“不作为”还是“乱作为”都会对我国生态旅游健康发展造成影响，甚至对旅游资源、经营开发等方面带来负面效应。另外，各个职能部门目前仍没有建立起相关的监督问责机制，或者未能够形成各职能部门互相监督制约的机制，从而致使对于生态环境的保护不够重视，造成监管不到位的情况时有发生，使得旅游生态环境遭到破坏。

二、我国生态旅游法律制度完善对策

众所周知，生态旅游的可持续健康发展离不开强有力的法律保障制度。从我国目前发展来看，完善生态旅游法律制度首先要立足于我国的实际国情，同时一些发展生态旅游较早较好国家的先进经验值得我们去学习和借鉴。

（一）构建我国生态法律体系

1.尽快制定颁布《生态旅游法》

目前我国一些学者已经提出尽快制定颁布《生态旅游法》，作为指导生态旅游产业规范化、制度化、可持续发展的基本法律制度。从生态旅游在我国的发展情况来看，法律研究不是很透彻，还存在许多有争议的领域，所以应在完善修订《旅游法》时，增加专门的章节规定生态法律制度，将生态旅游发展的基本原则、管理制度、主体权利义务、监督管理、相关权责等方面加以规范。通过填补空白，进一步完善法律体系，满足人民优美生态环境的需求，回应人民美好生活的期盼。

2.制定国家层面法制标准

在逐步对我国生态立法时，应当要全面从生态可持续发展、环境保护、资源保护等诸多方面进行考量。例如在立法中应当设立生态旅游标准制度。目前我国各省市自治区正在如火如荼对当地的旅游景区挂牌生态旅游示范区、生态旅游景区等，各有各的参照标准，没有统一的评选标准。从2021年五一假期开始，我国旅游景区全面实施门票预约制，将流量管控关口前置，引导游客有序进入、错峰游览。例如通过山西旅游大数据，建立了覆盖全省主要旅游景区游客流量动态监督平台，统计景区游客接待人数实时变化，分析当前游客数量、入园时长及停留时长进行客流分析。根据《景区最大承载量核定导则》的要求，应当在所有景区都建立突发应急响应机制，这样可以对旅游者在景区流量进行实时监控，适当进行分流，避免人群过于集中而带来不必要的麻烦和不良后果。政府也应当将生态旅游指标纳入到景区的常规考核当中。

（二）加强旅游生态环境执法监管

在2020年最高法工作报告中，全国首例故意损毁自然遗迹入刑的案件引起广泛热议，对于严肃追究损毁三清山巨蟒峰等破坏生态环境工作人员的法律责任，这是我国以“故意损毁名胜古迹罪”首次入刑，同时也是检察机关首次以破坏生态环境民事公益提起诉讼。刑法惩戒与民事赔偿双管齐下，充分体现出我国对于生态保护司法理念是最严格、最严密、零容忍的。从“巨蟒峰损毁案”中我们应当提出警示“珍惜生态环境”，同时作为景区的管理人员，也要加强管理监督，把损毁生态环境资源消除在萌芽状态。为此，必须进一步完善生态旅游法制李鑫：我国生态旅游法制建设研究建设。

1.加强对旅游生态环境执法力度

立法为源、执法为本。处理制定完善的生态旅游法律制度使其有法可依，可加强旅游生态环境方面的执法力度。要重视补齐短板，提升治理能力，狠抓落地见效。笔者认为，首先要依法建立专门执法机构，加强对旅游生态环境的宏观调控，例如对景区进行科学调度，建立健全预警机制，监测景区正常运行。其次，应当建立一支旅游执法队伍，通过专业知识技能的培训，定期考评来提高执法人员对此工作的重视程度，将考评不合格人员清除出队伍，始终保持执法人员的工作态度和专业的职业技能水平。

2.加强对旅游生态环境执法监管

从我国实际情况来看，目前对于生态旅游环境进行监管的模式是“多头式管理”，这样的弊端显而易见。在生态旅游发展较为成熟的国家中，美国通过设立管理局对国家公园的整体运行进行监管，将管理权与经营权相分离；澳大利亚的监管模式是以政府指导为主体，与非政府组织共建，并将管理部门独立出来。笔者认为，借鉴西方发达国家的先进经验，我国可以走出一条新路子：由风景名胜区、自然保护区、森林公园等最大限度地保证生态旅游资源。景区和文化、旅游行政部门成立统一管理、统一执法的部门，对生态旅游资源进行实时监管，旅游生态环境监管部门不得参与任何经营活动，这样才能更好地管理、保护好生态旅游环境。

（三）构建国家公园建设法律制度

许多国家的国家公园制度已经较为成熟，我国于2013年开始启动试点工作，然而在建立试点时，应当立法先行，没有法律法规的制度引领，我国的国家公园将面临无后盾、无强制力的窘境，我国可以效仿发展较为完备的美国、澳大利亚、日本等国，由全国人大制定并颁布国家公园基本法，各省市自治区依据自身特点制定政府规章，在基本法中应当明确规定，各级政府职能部门的权限，明确划分环境保护经济发展相关人员管理的部门职责，建立中央与地方的协调管理体系。包括职责、监督、监管、处罚、法律责任等相关问题。其最主要的是要建立和完善监管体制，生态旅游景区一旦上升为国家公园，必须有更为严格的标准来衡量，针对不同地域的特点制定相关标准，并严格按照标准进行考核，除此以外，还要制定严格的法律责任，明确法定程序，依法严格监督管理，避免职权滥用、权力滥用的行为。

（四）加强保护宣传力度，提高民众守法意识

目前，我国国家层面已经意识到，对于生态旅游环境的保护是其可持续发展的重要环节，我们可以借鉴澳大利亚、美国在生态环境保护方面的成功经验，例如澳大利亚国家规定，青少年每年要到国家公园的教育中心参与保护自然环境的教育；旅行社要求导游向游客灌输保护环境的理念；国家拥有大批这方面的专业人士为国家公园等生态环境提供技术支撑。结合我国生态旅游发展的现状，可以在景区内安排能够让公民参与的方式来宣传保护生态环境的重要性，在全民中牢固树立正确的生态文明理念，提高全民守法的意识，促进我国生态旅游可持续发展的远景目标。从近些年生态旅游发展现状来分析，许多景区在追求经济效益的同时，以生态环境作为代价。我们在付出惨痛代价后，应当清醒认识到，生态旅游的发展必须以生态环境保护为前提，践行“绿水青山就是金山银山”的理念，确保生态旅游可持续发展，就必须让每一位公民牢固树立社会主义生态文明观，提高环境保护意识，加大立法力度，推进经济高质量发展。

作者:李鑫 单位:山西旅游职业学院