新时期劳动保障监察工作新思路

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目前，劳动保障工作如何适应新时期经济社会变化，成为人们探讨的焦点，因为这关乎着劳动者权益的保障，也关系社会经济的健康发展。但由于多种因素的影响，劳动保障监察需要解决的问题仍然较多，笔者在劳动保障监察和劳动人事争议仲裁一线工作十多年，根据自身多年工作经验和体会提出几点个人观点，希望能够解决当前劳动保障监察工作中的问题。

一、当前劳动保障监察工作面临的问题

1.新就业形态给劳动保障监察带来新挑战。近十年来，平台经济迅速发展，创造了大量就业机会，给我国经济和社会发展带来了巨大的影响，依托互联网平台就业的网约配送员（如美团骑手）、网约车驾驶员（如滴滴代驾）、货车司机（如货拉拉司机）、互联网营销师（如直播带货员）等新就业形态不断涌现，劳动者数量大幅增加。据国家信息中心统计，2020年，我国共享经济服务提供者人数约8400万人。但与此同时，平台企业为适应互联网经济的特点，采用了许多新的用工形式，导致平台与劳动者的关系极为复杂和混乱：劳动关系、劳务关系、中介关系、代理关系、承揽关系等种种关系混杂。同时对于新业态就业形式劳动者的劳动安全、劳动保障等相关制度未适时跟进，造成了建立在劳动关系基础上的劳动监察制度处境窘迫。不监管，将导致8400万的新就业形态劳动者游离于劳动保障法律法规之外，“困在系统里的外卖员”“工伤自理的快递员”以及“疲劳驾驶的网约车司机”等社会问题将不断恶化，给社会带来更多的不稳定因素，将严重损害政府的威信，严重损害劳动保障行政部门的威信，严重损害劳动保障监察机构的威信，严重损害劳动保障监察工作人员的威信。监管的话，又面临平台企业与劳动者之间劳动关系不明，适用法律困难的局面。新就业形态的用工方式还有向实体经济蔓延的趋势，部分实体经济企业效仿平台用工，通过与劳动者签订承揽合同、居间合同、代理合同，甚至要求劳动者注册个体工商户，以个体工商户名义从事单位业务或经营，以合法形式掩盖规避用工责任的目的，规避用工责任和劳动保障监察，《劳动法》规制的劳动合同用工制度面临新的危机，维护劳动者劳动保障权益面临新情况新问题，劳动监察面临新的更大挑战和新的更大的难点。

2.现行劳动保障监察法律刚性不足。目前，劳动保障监察主要法律依据是2004年实施的《劳动保障监察条例》，1995年实施、2018年修订的《劳动法》，2008年实施、2012年修订的《劳动合同法》以及《社会保险法》、《就业促进法》、《工资支付暂行规定》、《保障农民工工资支付条例》等劳动保障法律法规。在这些法律法规中，除了非法使用童工、职业培训机构违法办学等违法行为在责任行政相对人改正的同时可并处行政处罚外，其余90%以上违反劳动保障法律法规行为，如最常见的拖欠克扣工资、不依法缴纳社会保险等等，劳动保障监察机构依法必须先责令整改，逾期不整改的方可处以行政处罚，对再犯、累犯也未规定可直接处罚，如此造成用人单位屡改屡犯，违法行为禁而不止。如《保障农民工工资支付》在征求意见稿时规定了拖欠工资将并处罚款，但最后公布的正式法律仍然是责令整改前置，失去了根治拖欠农民工工资问题的最有力手段。《条例》实施一年多来，各级各部门又陆续配套出台或完善了农民工工资保证金、农民工工资专用账户管理办法等制度，但因缺乏最有力措施，拖欠农民工工资问题仍未得到有效充分的遏制。

3.现行劳动保障监察体制有待转变。目前我国劳动保障监察实行属地管辖，由各地人社部门下属的劳动保障监察机构实施，人事行政受当地人民政府管理，业务上受上级劳动保障监察机构领导和指导，属于双重管理体制。劳动保障监察机构有的地区为事业单位、有的为参公事业单位、有的为公务员单位，全国并未统一。县级大部分是股级单位、部分是副科级，市级大部分为科级、部分为副处级。劳动保障监察机构在实施劳动保障监察时，面临的执法环境与早年环保执法的处境类似，在不同程度上受当地行政干预和干扰，在充当执法者的同时，还须充当投资环境、营商环境的维护者。在处理企业违反劳动保障法律法规行为时，无法做到腰杆硬，底气足，大部分都是以协调、和稀泥的方式了结举报或投诉。县区级劳动保障监察队伍人员短缺，大部分县区的劳动保障监察编制为5人以下，实际工作中人员更少，最少的县区劳动保障监察大队只有2名工作人员。而且劳动保障监察员缺乏系统专业业务培训，大部分县区劳动保障监察员是通过以老带新，或自学、或在工作中边工作边学习来掌握业务知识的。

4.劳动保障监察和劳动仲裁衔接不够到位。劳动保障监察和劳动争议仲裁是维护劳动者合法权益的两个有力途径，但受限于制度和本位主义思想，并未发挥1+1等于或大于2的作用，甚至出现劳动保障监察和劳动争议仲裁部门互相推诿扯皮的现象。

二、新时期劳动保障监察工作思路

1.改革劳动保障监察体制。2017年，为确实推进环境生态保护，减少地方的干扰，环境保护执法体制由原来的地方政府管理改为垂直管理。日本各地劳动保障机构直属于厚生省，劳动保障监察员称为劳动基准监督官，新任监督官必须接受入职培训，工作后为见习监督官，必须由两名监督官带领。可以借鉴环境保护执法体制改革和日本劳动监察制度，将劳动保障监察改为垂直管理，减少地方政府的干预和干扰。同时，可整合分散在人社部门、卫生部门、应急部门、市场监管部门、医保部门、税务部门等对企业劳动保障相关监管事项，成立劳动保障综合执法机构，对用人单位劳动安全、社会保障、工资支付、职业伤害等实施统一的监管。修改之前《劳动保障监察条例》规定的由劳动保障行政部门委托劳动保障监察机构开展执法的规定。

2.建立健全新就业形态劳动者权益保护法律体系。2021年7月，人力资源和社会保障部、国家发展和改革委员会、交通运输部、应急管理部、市场监管总局、国家医保局、最高人民法院、全国总工会等八部门联合下发了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，对新就业形态劳动者与用工企业之间的权利义务作了原则性的规范，内容涉及劳动合同、消除就业歧视、工资支付保障制度、休息制度、劳动安全卫生、社会保险等多个方面，为劳动保障监察维护就业形态、劳动者权益提供了初步的政策依据。但该文件仅作原则性规定，操作性不强，有待出台进一步的细则。要从根本上解决劳动监察面对新就业形态的窘迫处境，可改良以劳动关系为基础的劳动保障监察法律制度，借鉴中国香港、德国等地区和国家规定，实行以雇佣关系为基础的劳动保障监察法律制度，加大国家行政力量介入，将各种类型劳动者纳入劳动保障监察保护范围，达到从根本上解决劳动保障监察维护新就业形态劳动者权益无计可施这一困境的目的。

3.增强劳动保障法律法规刚性。一是将修订《劳动保障监察条例》工作提升为制订《劳动保障监察法》，提高劳动保障法律规范层级。二是修订关于责令整改前置的相关规定，特别是对于最常见的无故拖欠克扣工资违法行为，可以规定劳动保障监察在第一次发现企业或项目发生无故拖欠克扣工资的，责令改正，逾期不支付，处以罚款，对第二次及以上发现同一企业或项目又发生无故拖欠克扣工资的，在责令支付的同时应并处罚款。通过赋权让劳动监察长牙，改变过去企业违法成本过低，屡改屡犯、屡禁不止，劳动保障监察机构疲于奔命、无可奈何的窘境。

4.完善劳动保障监察和劳动人事争议仲裁衔接制度。目前，全国部分省市区开展劳动保障监察和劳动争议仲裁衔接的探索，摸索出了一些有效的机制，但未形成系统、全面、统一的制度，各地实务中也从顶层制度设计出发，由人社部牵头制定在全国实行的劳动保障监察和劳动人事争议仲裁衔接的受理、处理、移送、配合的原则性规定，并授权各省、自治区、直辖市结合本地区实际情况制订具体实施办法，建立系统、统一、全面的衔接机制，让劳动保障监察和劳动人事争议仲裁发挥双剑合璧，1+1大于2的作用。

三、结语

综上所述，新时期劳动保障监察工作面临新问题、新挑战，只有进一步完善劳动者权益保护的法律体系，赋予劳动保障监察更大权限、更多手段，增强劳动保障法律法规刚性，改革劳动保障监察体制，推进劳动保障监察和劳动争议仲裁的有效衔接，才能实现劳动保障监察作用的充分发挥。

作者:丘翰辉 单位:福建省长汀县劳动保障监察大队