开放教育第三方评估实践困境浅析

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【摘要】远程开放教育第三方评估对促进国家治理现代化、推动开放大学高质量发展、加快评估机构专业化进程、引导社会公众参与教育治理都具有重大而深远的意义。目前远程开放教育第三方评估的推进，面临着政府管制者与服务者之间的角色冲突、第三方评估需求增长与公信力不足之间的矛盾、第三方评估实质性作用与开放大学观望态度之间的矛盾等羁绊。需构建出以良法保善治为前提、以效能推治理为根本、以公信力求突破为关键、以合力提效用为重心、以信任促认可为基础、以提高远程开放教育治理能力与水平为目标的“六位一体”的突破路径。

【关键词】远程开放教育;第三方评估;治理现代化;制度构建

近年来，教育领域推进第三方评估的趋势越来越明显。2015年的《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》指出，“支持专业机构和社会组织规范开展教育评价”;［1］2017年的《关于深化教育体制机制改革的意见》提出，“支持行业组织推进校企合作、发布人才需求信息、参与教育教学、开展人才质量评价”;［2］2019年的《中国教育现代化2035》要求“建立健全社会参与学校管理和教育评价监管机制”;［3］2020年的《深化新时代教育评价改革总体方案》强调，“构建政府、学校、社会等多元参与的评价体系，建立健全教育督导部门统一负责的教育评估监测机制，发挥专业机构和社会组织作用”。［4］这些纲领性文件表明，在推进教育治理现代化进程中，第三方评估必将发挥不可替代的牵引和促进作用。如何发挥第三方评估作用，着力处理好远程开放教育招生人数的“量”与教育教学的“质”两者之间的关系，即既要通过实现学历非学历招生数量的合理增长，为开放大学稳定运行和转型发展创造有利条件，又要实现教育教学质量的稳步提升，满足社会公众对优质继续教育的需求，形成政府管学、开放大学办学与社会评学的良性循环运转系统，是一个重要且迫切的现实问题。

一、远程开放教育第三方评估的价值意蕴

(一)远程开放教育顺应国家治理现代化发展的必然趋势

推动远程开放教育第三方评估，在治理主体上，政府由大一统一元式集权管理向社会多元分权、互动共治共享的治理转变，实现从单元管理到多元共治。在治理取向上，政府由“全封闭全控制”秩序调控维护转为“促进教育公平，优化教育结构”宏观调控靶向服务，公共服务的提供更高效更精准。在治理机制上，政府从单打独斗的传统管理模式向跨部门信息共享、分工合作、资源优势互补和协同共治方式转变。从而推动远程开放教育多方共建，最终汇聚治理合力，形成共治机制。在治理效能上，融通了“制”与“治”，补齐了传统评价制度的短板，保持了规模与绩效、措施与目标、约束与激励、制定与广泛参与四个方面的平衡，［5］使治理效能实现最大化。

(二)开放大学解决高质量发展“卡脖子”问题的有效途径

引入第三方评估，有助于开放大学通过各项评估数据的事实诊断，及时采取措施解决学校高质量发展的“卡脖子”问题，持续探索在线教学方式变革、优化继续教育提供模式，不断改进远程开放教育的质量标准和保障体系，推进规范管理，提高远程开放教育服务供给的适切度、精准度和实用度，建立良性教育生态，以过硬的人才培养质量赢得社会认同。

(三)第三方评估机构加快专业化进程的必由之路

第三方评估机构只有不断把评估理论落实到“做一做”的具体实践中去，才能持续改进和完善评估方法和评估技术，提供更为科学、更为客观、更为权威的评估结果。以专业实力，把握历史契机、拓展政策空间，争取发展机会，建立社会信誉度，获得各方面的认可。

(四)社会公众参与远程开放教育治理的重要渠道

社会公众是远程开放教育治理的最终受益者，借助第三方评估机构平台，社会公众以独立、中立的角色对政府管学和开放大学办学情况进行监督，是在社会利益日趋多元化格局下，社会公众戒除过于依赖政府心理，唤醒主体意识、培育社会公共责任意识、提升参与能力的重要渠道。

二、远程开放教育第三方评估的实施困境

(一)政府管制者与服务者之间的角色冲突

1.定位未能从管控规制向法治保障转变。第三方评估在管评办分离政策的推动下，已初步形成企业型、高校型、科研院所型及协会型四种发展模式。［6］但关于第三方评估“是谁”“评估什么”“如何评估”和“怎样使用评估结果”等方面，政府并没有组织相关部门制定法律条款进行厘清与界定，第三方评估的独立性、权威性、规范性和合法性等均存在不同程度缺失。同时，政府、开放大学和第三方评估机构三者在评估过程中的责任、义务等均无法可依，评估过程对接不畅，支持不力的现象时有发生。“于法无据”“非法评估”等合法性危机成为实施远程开放教育第三方评估的重要羁绊。［7］2.角色未能从管制者向服务者转变。从实践看来，政府中心主义的本位逻辑使得政府努力在等级体系和教育改革理念之间进行取舍和权衡，以确保开放大学的办学、第三方的评估都保持在可控范围之内。政府对远程开放教育第三方评估总体上持开放支持态度并积极推动，同时又有一定的质疑，缺乏信心，其调整自我角色认同第三方评估，并提供服务需要一个过程和一些时间。［8］

(二)第三方评估需求增长与公信力不足之间的矛盾

1.独立性有待加强。从时下第三方评估的运作机制来看，第三方评估机构能否真正做到独立，面临两大考验。一方面，评估资源对政府有一定的依赖性影响其独立性。一些评估机构为了获得更多的评估资源，刻意揣摩政策目标，迎合政府意愿。这些行为导致了其独立意识与作为的缺乏，进而影响了评估业务的开展。另一方面，制度保障不足也对独立性产生负面影响。囿于评估保障制度体系的缺乏，第三方评估机构在承接和开展评估业务时际遇身份不明、权责不清等错位缺位难题。在评估专家团队组建、评价项目与程序确定，尤其是信息数据采集和报告撰写方面都难以独立开展。2.专业性有待提高。从目前来看，第三方评估机构的专业水准总体偏低:一是专业力量配备不足。当前，第三方评估机构规模较小，评估实力相对较弱，具备专业评估知识的成员不多。［9］二是评估理论支撑不足。从实践来看，我国第三方评估机构尽管都较大范围地运用了层次分析法、数据包络分析法等较为成熟的评估方法。然而，相较于美国、日本等发达国家，仍呈现出创新运用理论能力不强、支撑评估不力的特点。三是评估手段相对单一。表现为书面评估多于实地考察、一站式数据采集分析平台匮乏、运用大数据技术收集数据和资料的能力不强。3.权威性有待加强。评估权威的起点源于合法性，关键在于认同度，保障来于权力强制。对外，第三方评估要寻求摆脱法律地位不明合法性不足、刚性制度缺失、社会认同程度不够高等困境的出路。对内，要回答好“谁来评估自己”“怎么评估”“怎么监督评估过程”“评估效果如何运用”等社会关注度高、事关评估权威性的热点问题。

(三)第三方评估实质性作用与开放大学观望态度之间的矛盾

为保生存、求发展，开放大学内部建立了一套完整的内部质量保障常态化监控监测体系。但对构建来自于第三方的外部质量监控体系工作重视不够，从而出现了两个方面的不足:其一，内外部质量保障体系合力不佳。开放大学未能充分借力第三方等外部质量保障体系引导、激发并促进内部质量保障体系建设。其二，未能有效利用第三方机构的独立性、客观性、公平公正性及时回应社会质疑远程开放教育质量问题。总之，开放大学对引入第三方评估保障教育教学质量，回应社会质疑，观望多于行动。

(四)第三方评估亟须认同与社会公众怀疑情绪之间的矛盾

如上所述，一项成熟定型、富有成效的制度，必然具备广泛的社会认同基础。从现实来看，受传统文化与思想、评估制度缺失和“收人钱财替人说话”“给钱包评包过”等未成熟先变味乱象等诸多因素相互叠加的影响，社会公众对第三方评估的过程与结果，怀疑多于信任。

三、远程开放教育第三方评估的突破路径

远程开放教育领域引入独立的第三方评估机制，是治理理念与改革思路的重大转变。评估的科学与否，直接影响着教育评价“指挥棒”作用的发挥。针对上述存在问题，需构建出以良法保善治为前提、以效能推治理为根本、以公信力求突破为关键、以合力提效用为重心、以信任促认可为基础、以提高远程开放教育治理能力与水平为目标的“六位一体”的突破路径(见图1)。

(一)前提在于完善评估法律体系以良法保善治

1.树立立法先行的理念树立立法先行的理念，就是要紧紧抓住第三方评估立法先行的“牛鼻子”，强调将法治思维、法治方式贯穿于第三方评估的全过程。评估法治化是建立具有中国特色的开放大学质量保障制度的内在要求，是应对第三方评估所面临的独立性不足和权威性不高等困难与挑战的应然选择。2.推进评估法治化进程其一，要加强重点领域立法。在第三方评估大发展、大变革、大调整时期，要以解决第三方评估领域的突出问题为着力点，围绕落实评估需求牵引规划要求，做好顶层设计规划和立法决策，着重突出第三方评估机构准入、评估机制和公众监督机制的构建，以期厘清政府、开放大学及第三方评估机构三者之间权利与义务的界线，严防并治理第三方评估失范现象，为第三方评估更长远的发展奠定法理基础，确保在法治轨道上推进第三方评估改革，在第三方评估改革中完善法治。其二，要改进立法体制机制。相比其他领域，远程开放教育活动和成果更具定性难、量化难等特点，第三方评估的难度更大。因而有必要在立法过程，完善评估项目征集和听证论证制度。由教育行政部门牵头主持，组织开放大学、第三方评估机构联谊会、资质律师事务所等公平参与立法，推进立法过程去部门化，破除当前立法部门化倾向、争权诿责现象，增强法律条款的针对性和可操作性。

(二)根本在于持续优化政务服务以效能推治理

1.改变管理模式，坚持放管结合。政府应增强对开放大学和第三方评估机构的信心，一方面推行清单管理模式，改变政府管得过细过死、保守僵化的现状，做到凡属开放大学和第三方评估机构能解决的问题，坚决松绑不干预。通过放权分权，让开放大学管得好且水平高。通过授权，让第三方机构接得稳且有责任。另一方面，推进政府事中事后监管责任的前置，坚持放管结合、并重推进，及时跟进评估监管服务措施，构筑评估质量监管防护盾。推动政府公共服务提供从“严进宽管”向“宽进严管”转变。2.推进立法建制，优化评估环境。政府应积极响应第三方评估市场的合理诉求，在加快第三方评估立法步伐的基础上，建立健全第三方评估相关配套制度，优化第三方评估市场外部法治环境和竞争环境，加快推进具备评估资质机构的认可与公布，搭建评估平台，寓管理于服务，实现管理与服务的有机融合。3.明确职能定位，做好引导调控。第三方评估机构的健康发展，政府既需要把该给学校和第三方的权力放足，服务到位，还需在第三方评估发展过程中做好引导调控。一是要综合运用法律、政策、经费、绩效、问责等多种手段，抓好评估政策标准制定，立好规矩，定好标准。二是要在评估过程和结果中有效“嵌入”引导，建立第三方动态评估机制。根据不同地方的经济、文化和公众需求做出有效调整，分类分级评估，最大程度上构建运作有序、开放参与、公平合理的评估框架，合理有效发挥评估的指引作用。三是重视和采纳已有评估结果。对于做得比较成功的第三方评估机构，政府要把相关成果纳入咨政范畴，用好评估资源，为第三方评估发展指明方向，为社会公众信任第三方评估做表率。

(三)关键在于强化独立专业公正以公信力求突破

1.确保评估的独立性。第三方评估独立性应包括主体独立、标准体系独立、过程独立和结果独立。［10］主体独立主要包括:在组织上，第三方评估机构及其人员与被评估方不存在行政隶属关系，直接或间接利益关系。在经费上，与被评估对象不存在财务利益关系，不会因评估对象不同，在经费上所增长或减少。在精神上，第三方评估机构主动追求意识与作为上的独立，时刻保持中立，不偏不倚，居中评估。标准体系独立是评估指标不会受被评估对象正在开展的业务影响，更关注被评估对象应该做什么、做了多少。过程与结果独立是收集信息数据、撰写评估报告等不存在人为干扰的因素。2.确保评估的专业性。一是要着力储备评估中坚力量。一方面，第三方评估要有独特的质量理念、技术方法等一系列严格的评估标准体系。另一方面，评估专家组成员不但要有来自于评估机构的专职人员，把握和保证评估方向，也要有远程开放教育行业的外聘专家，对办学质量和支持服务质量从不同视角进行研判，因而要着力培养能独立开展评估业务和解决实际问题的中坚力量。二是要着力开展评估专家的认证与考核。第三方评估机构要改变把教育专家等同于评估专家的传统观点，运用评估实践和专业教育两种路径强化对评估专家的资质认证以及评估业务的培训测试，以确保评估专家娴熟掌握评估标准，摒除已有专业背景、工作经历、评估经验的影响，达到评判价值观的统一，以保证评估结果的客观性、公正性。三是要强化评估研究成果的转化。第三方评估机构可组织一线评估专家以及联合多所高校，构建远程开放教育评估体系成果转化的网络创新集群，打造专业化、一体化评估体系成果转移转化平台，统筹整合研发资源，实现集群内信息共享互通，发挥集群合力优势。建立有利于把研究成果转化为评估实践的双向互动机制，深挖研究中常潜在的“实践性”因素的同时，凸显实践中的“研究性”因素，用研究成果持续改进评估指标、评估流程、评估理论和评估技术。四是要综合运用多种评估技术手段。利用数据仓库、数据挖掘等大数据分析技术集成评估分析平台，持续、多层次、多角度、多部门同时收集并分析数据，提升评估效率和结果准确率。3.确保评估的权威性。评估的权威性不仅来自于法律赋予的权利，也来自于第三方评估机构自身不断形成的优势和竞争力。一是强化元评估制度的建立健全。借鉴国际上的成功经验，设立评估专业委员会来引领行业自律、规范职业道德操守、强化对评估机构的元评估，防范“认证作坊”、“伪认证”、低价操纵等不良现象的发生。二是强化评估质量体系建设。条件成熟时，第三方评估机构可以考虑申请ISO9001认证，用质量意识引领评估机构的业务活动，切实把制度优势转化为评估治理效能。三是强化评估过程的多元主体参与。第三方评估机构应积极主动及时公开评估结果，强化外部监督和社会各方参与，借助社会各方力量提升评估实效。同时，在评估过程中，允许被评估的开放大学针对疑问，依法依制提出申诉要求，提高开放大学对评估结果的认同，提升评估效果的效用性。

(四)重心在于树立正确的评价观以合力提效用

1.从提升质量这一永恒主题去把握。人才培养质量是远程开放教育的生命线和底线。在远程开放教育改革从破冰期迈向深水期的特定阶段，开放大学唯有树立正确评价观，积极配合第三方评估工作，把评估体制机制的监督约束力转化为开放大学治理动力，持续改善教育过程，推动远程开放教育高质量发展。2.从形成合力这一关键节点去把握。开放大学要坚持以问题为导向去贯彻落实第三方评估理念，聚焦应对来自于普通高校不断抢滩远程开放教育、企业巨头试水在线教育、社会用工歧视开放大学毕业生等挑战。自觉解决开放大学不开放，优势特色不聚焦、质量意识不强烈、支持服务不精准等内部顽疾。［11］第三方评估是一种行之有效的外部质量保障体系，开放大学要在发挥内部质量保障体系作用的同时，着力推动内外部质量保障体系内外联动形成合力。善于利用第三方评估的客观性，诊断办学事实是否符合预期。充分利用第三方评估的独立性、公平公正性，回应社会公众质疑，展示改进不足的决心和信心，展现破解难题的担当和作为，逐步提高开放大学人才培养质量的满意度。

(五)基础在于突出正面宣传引导以信任促认可

1.必须牢牢把握正确的舆论导向。远程开放教育第三方评估涉及政府、开放大学及社会公众等多方主体，利益冲突多，敏感不可控因素多，只有坚持正确的导向，才能做好评估相关事项的宣传引导。惟有强化立法解释和政策宣传解读，突出第三方评估对提升远程开放教育质量、促进国家治理现代化的重要作用，方能凝聚接受评估、支持评估、信任评估的社会氛围。2.必须精准把握舆论时度效原则。针对出现不利于第三方评估的舆论，相关部门要第一时间发布权威信息，引导舆论方向。同时掌握好议题介入点，把握好引导节奏、顺势引导，理顺疏导不良情绪、摆明事实消除误会。3.必须强化对评估结果效用的宣传。以效果为导向，加大第三方评估效用宣传的力度与深度，增强舆论引导的针对性。当然对于评估指出的存在问题，但一时整改不到位的，要客观指出，合理解释，倒排工期，确保评估取得看得见的效果，社会公众获得摸得着的实惠。

作者:韦丽琨 时锦雯 单位:广西开放大学