ppp模式下高速公路项目投融资问题浅析

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摘要：随着我国交通运输业的不断发展，仅靠政府投资已无法满足我国高速公路快速增长的需求，ＰＰＰ模式（政府、社会资本合作模式）成为近年来交通基础设施领域应用最广泛的一种融资模式。文章首先以高速公路的ＰＰＰ融资模式为研究对象，其次探讨了ＰＰＰ模式下高速公路投融资的特点和所存在的风险，并以兴延高速ＰＰＰ项目为例进行分析，最后针对所存在的问题提出了相应的政策建议，以期促进我国ＰＰＰ项目的健康发展。

关键词：ＰＰＰ模式；高速公路；项目投融资

１引言

随着我国交通基础设施需求的不断增长，以政府投资为主体的建设模式已经无法满足社会发展的需要，形成政府资金、社会资金等多元化的基础设施项目融资模式成为必然选择。自２０１４年国家关于政府和社会资本合作模式的相关政策出台后，ＰＰＰ模式在高速公路建设领域的应用越来越多。财政部统计结果显示，全国ＰＰＰ入库项目截至２０１８年中旬共计１３５５４个，累计投资额高达１６.３万亿元。高速公路项目具有工程量大、资金投入时间长和资金需求大的特点，对于建设单位来说，现有的资金通常难以满足整个工程建设的要求，需要吸收其他社会资本来满足项目建设的资金需求，ＰＰＰ模式便成为一种较为理想的选择。然而在具体实践中，由于各种不确定性因素的存在，ＰＰＰ模式下的高速公路建设存在较大风险。因此，对ＰＰＰ模式下高速公路融资问题进行研究有利于促进我国高速公路建设的良好发展。目前，关于ＰＰＰ项目的研究主要分为两个方面：一是对ＰＰＰ项目风险的研究。廖石云［１］等人通过我国参与的跨境ＰＰＰ项目案例，分析了“一带一路”基础设施建设中面临的主要风险；高华和孙琳镐［２］从ＰＰＰ项目的整个生命周期出发，先分别对生命周期内的每个阶段的风险进行评价，运用灰色聚类法对整个项目的风险进行评估。二是对ＰＰＰ项目融资结构及工具的选择研究。张婷婷和徐丽群［３］分析了公共基础设施ＰＰＰ项目的融资结构，认为在项目前期和后期应保持不同的资本结构，以达到该类项目在公益性和盈利性之间的平衡；李英攀［４］等人以融资主体和客体之间的匹配度为视角，利用层次分析法和改进的ＴＰＯＳＩＳ理论构建出项目融资渠道选择决策模型；张彦伟［５］运用回声网络模型对ＰＰＰ项目融资的资本结构进行了预测分析。本文以高速公路ＰＰＰ项目为研究对象，结合实际案例对高速公路项目ＰＰＰ融资模式的特点和风险进行分析，以期为我国高速公路ＰＰＰ项目的健康发展提供借鉴。

２高速公路ＰＰＰ项目投融资模式的特点及风险

ＰＰＰ（ｐｕｂｌｉｃｐｒｉｖａｔｅｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ）模式是指政府部门通过吸引社会资本进入公共基础设施建设领域，实现政府和私人资本的合作，从而提供基础设施或实物资产以及服务。一般来说，以ＰＰＰ模式建设的基础设施项目，具有项目周期长、资金需求量大、回报率低等特征，且大多数是公共产品或准公共产品，这种特征在一定程度上就决定了参与ＰＰＰ项目的社会资本很难获得超额利润或收益。因此，为吸引社会资本参与到基础设施建设中，以缓解政府的资金压力，政府会以签订协议的方式来授权项目公司建设和运营项目，对项目风险及收益分配机制、项目公司的授权经营年限等做出协议规定，使社会资本可以通过用户付费或政府付费获得运营收入，从而偿还债务并获得合理的投资回报。高速公路建设具有周期长、资金投入大、复杂庞大、技术要求高等特点，且高速公路在建成后还存在养护问题，单靠政府资金来完成高速公路的建设及养护，会给地方政府带来资金压力甚至是债务危机。在此背景下，ＰＰＰ模式应运而生。ＰＰＰ模式具有政府资本和社会资本的双重支撑，在市场经济下可以很好地发挥两者的最大效用。除此之外，我国传统的高速公路建设都是以“贷款修路，收费还贷”的模式运行，高速公路建设的资金来源于政府向银行等金融机构的贷款，给政府带来债务危机。以ＰＰＰ模式进行高速公路建设可以有效解决这一问题，ＰＰＰ模式不仅可以减轻政府的资金压力、降低政府债务风险，而且可以有效盘活存量的资产，提高资源的利用效率。

２.１高速公路ＰＰＰ项目投融资特点

高速公路ＰＰＰ项目既具有一般ＰＰＰ项目的共性，也有其特性。具体表现为以下四方面。第一，资金规模的巨大性。由于高速公路的建设工程量比较大，且建设成本高昂，需要投入大量资金，这使得高速公路项目投融资要求较高，但我国大多数中小型机构的资金规模无法达到这种高标准的融资要求。而且高速公路在建设完成后，投入成本的收回需要较长的时间，这无形中降低了私人资本参与积极性。而ＰＰＰ模式可以充分利用市场机制和社会资源，通过与政府签订协议的方式来提高企业投资的积极性。因此，ＰＰＰ模式可以有效解决私人资本因资金壁垒无法参与公路基础设施建设的问题。第二，投融资决策的复杂性。首先，交通运输行业由于关系到国计民生且具有公共物品性，在投融资决策时除考虑市场因素外，政府政策、政治因素、区域协调发展等也是需要考虑的重要因素。因此，相对于其他行业的投融资决策来说，交通基础设施的投融资决策所需要考虑的因素更为复杂。其次，由于交通基础设施的投融资建设与整个社会的福利水平息息相关，而且其投融资规模相对较大，投融资决策显得尤为重要。此外，不同于其他项目以追求利润最大化为目标，如何确定高速公路投融资的合理报酬和风险分担比例，是高速公路ＰＰＰ项目协议中必须考虑的问题，也是政府和社会资本最关心的问题。最后，高速公路基础设施项目建设周期长，使得投融资决策中的不确定性增加。第三，投融资收益的特殊性。基础设施项目的投资具有明显的社会效益性。高速公路是为公众提供出行服务，具有准公共物品性，其收费标准也由政府来制定，在短时间内很难收回成本，但其建成之后的运营收益又具有稳定性，在项目经营后期仍会有收益，因此，其收益具有滞后性。此外，高速公路项目都是由政府许可投资建设的，因此其项目收益还会受到政府政策的影响。第四，投融资风险的分散性。在传统的以政府贷款为主要资金来源的高速公路建设项目中，项目建设的风险由政府独自承担，政府面临着极大的债务风险。在ＰＰＰ模式下，项目建设风险则由政府和社会资本方分担，减少了地方政府债务危机发生的可能性。

２.２高速公路ＰＰＰ投融资风险

在高速公路ＰＰＰ项目中，由于本身具有的资金规模大、建设周期长等特点，存在着诸多的风险，具体可以分为系统性风险和非系统性风险。其中，系统性风险是指来自外界的不确定性，包括社会环境、国家政策等的变化；对于系统性风险，很难对其进行预防和控制。非系统性风险是指项目本身所存在的不确定因素，在高速公路ＰＰＰ项目中，主要的非系统性风险有：①融资风险。在高速公路ＰＰＰ项目投融资决策时，首先会面临投资方选择的风险。在我国现有投资市场中各投资机构资金实力、资信状况等各不相同，若未能进行深入市场调查，很有可能会选择不良的投资方，影响整个项目的建设。②项目建设风险。在项目建设前期，由于设计人员专业素养不够、缺乏对实际情况的了解等，会出现设计风险，使得设计方案不符合实际情况，增加项目建设成本；在施工过程中，还存在着技术风险，在高速公路建设过程中会涉及诸多技术，若某一种技术使用不合理，就会对资金的使用和整个项目造成影响；在项目建设过程中，还会存在管理风险，由于缺乏高素质的管理人员而降低整个项目的进程和质量，进而影响项目未来的收益。③运营风险。在高速公路投入使用时，若实际的交通流量远远低于项目前期的预期状况，就会影响服务费的收取，导致投入成本无法在预期时间内收回，将不利于投资方的长期稳健运营。

３高速公路ＰＰＰ项目案例分析

本文以兴延高速建设为例，对其融资结构及风险分担机制进行研究，通过对本案例的分析找出其经验与不足之处，以期为往后高速公路ＰＰＰ项目的发展提供参考。兴延高速公路全长４２.２千米，项目总投资约１４３亿元。若按原有“政府资本金＋债务性融资”的建设方式，会增加北京市政府的资金压力。但在ＰＰＰ模式下，政府可以以较少的资金撬动大量社会资本，减轻政府的资金压力。北京市政府以首发集团作为政府出资人的代表，与社会投资人共同成立项目公司（ＳＰＶ），政府授权项目公司投资、建设以及运营管理兴延高速，运营期为２５年，合同期满将移交政府。在项目特许期内，高速公路收费权、沿线广告牌和加油站的经营权均属于项目公司所有。其整个运作流程如图１所示。在该项目中，政府的出资额为总投资的２５％，社会投资人按双方股权比例出资，剩余部分则由新成立的项目公司（ＳＰＶ）负责筹集。采用这种政府和社会资本合作的方式来建设资金需求巨大的高速公路项目，不仅能够满足项目的最低资本金比例要求，而且能充分发挥项目公司的融资能力。该案例中，项目公司的股权结构为：代表政府的首发集团和社会投资人各自分别占股４９％和５１％，这保证了政府能够作为股东参与项目公司日常经营的重大决策，降低了项目参与各方之间的信息不对称性。此外，首发集团不参与项目公司的分红，也不承担其亏损，符合政府提供公共物品的公益性原则，降低了政府风险。在风险分担方面，该项目最大的特点就是采用约定通行费标准的方式，对实际运营中实际通行费标准与约定通行费标准之间收费收入的差额，由政府相关部门对项目公司进行补贴，降低了项目公司在经营期的风险。在该项目中，社会投资方主要承担项目的融资、建设、经营和维护的风险，对于不可抗力风险，由双方共同承担。一般来说，在高速公路ＰＰＰ项目中面临的最大风险就是车流量变化的风险，兴延高速将这一风险设计为政府和社会投资人共同承担，投资人承担一定范围内的车流量变化的风险，超过的部分则由政府承担。作为全国首例通过公开招标方式确定社会投资人的高速公路ＰＰＰ项目，兴延高速的投资建设为之后我国基础设施项目的ＰＰＰ建设模式提供了宝贵的经验。但通过兴延高速项目，并结合我国近年来其他高速公路ＰＰＰ项目的实践，不难发现，高速公路ＰＰＰ项目的社会资本方大多是国有企业，且以债务性融资为主，股权性融资较少。出现这种现象主要是对于非国有企业而言，自身的资金实力很难达到这一标准，即使是有实力的非国有企业也会因为缺少投资热情、缺乏ＰＰＰ运作经验等问题而无法参与。此外，从我国ＰＰＰ项目的监管上来看，大多都只关注项目建设时期的绩效，而对项目建成之后的运营阶段绩效管理还不到位。

４结语

高速公路ＰＰＰ项目具有融资金额巨大性、投融资决策复杂性、收益的滞后性及风险的分散性的特点，从兴延高速的实践可以看出，通过ＰＰＰ模式进行高速公路的投资建设可以在很大程度上降低地方政府的债务风险，促进政府和社会资本的合作，提高项目的运营效率，增加高速公路的有效供给。但同时也应看到，高速公路ＰＰＰ项目还存在着融资困境，如何吸引有效的社会资本成为ＰＰＰ项目成功的关键。随着ＰＰＰ模式在公路建设领域的逐步推广，国家应出台相关政策，鼓励有实力的非国有企业积极参与高速公路ＰＰＰ项目，创新ＰＰＰ融资模式，为ＰＰＰ项目的健康发展创造良好的宏观环境；同时地方政府也应积极监督项目的规范运作，明确项目参与各方的职责关系，设计合理的风险分担机制，真正实现政府与社会资本方的合作共赢。

作者:杜云飞 尤浩 单位:长安大学经济与管理学院