高校行政管理水平提升路径浅析

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摘要：在新一轮“双一流”建设背景下，高校行政管理水平亟须同步提升，传统的行政管理模式已经不能同高水平大学建设相适应，因此，有必要重新界定高校行政管理概念与内涵。以新公共服务理论为指导，立足新发展阶段，贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，参照政府以服务为核心的管理模式，服务好人才培养、科学研究、社会服务等核心任务，建立现代化大学行政管理体系并提高行政管理水平，是新时代高校行政管理的核心要义。

关键词：新公共服务；行政管理；高校

一直以来，高校行政管理体制改革与创新都是高等教育改革的重要议题之一。高校行政管理系统在协调、保障、参谋、激励等方面发挥了重要作用，是支持大学人才培养、科学研究、社会服务等职能的重要力量，然而，长期以来，我国高校一直存在泛行政化现象，表现为官本位思想浓厚、管理体制权力化、组织机构行政化，对高校发展形成了一定阻碍。在新一轮“双一流”建设背景下，推动高校行政管理模式由管理为主走向服务为主，是全面贯彻党的教育方针、落实立德树人根本任务、深化教育评价改革和培养一流人才的重要内容，也与国家“十四五”规划中提出的“建设高质量教育体系，提高高等教育质量，分类建设一流大学和一流学科”的总体目标相适应。

一、我国高校行政管理现状

从20世纪90年代开始，伴随着“211工程”“985工程”和“双一流”建设这几轮建设热潮，我国高等教育发展水平突飞猛进。在《泰晤士高等教育》2022年发布的世界大学排名中，已有6所中国内地高校跻身前100名行列，清华大学和北京大学并列第16位，排名亚洲第一，这是中国大陆高校参加世界排名以来的最好成绩；在200强高校名单中，90%的中国大陆高校排名上升。在部分头部高校取得可喜成绩的同时，还有数量庞大的高校行政管理水平提升缓慢，无法满足现代大学发展需要。

1.政府部门对高校管理介入程度依然较深

大部分中国高校为事业单位属性，行政管理体制高度套用政府科层制。在干部管理方面，高校主要领导任免由政府部门决定，且有相应行政级别要求，倚重行政权力，“官本位”色彩依然浓重；在政策、资金、项目等资源分配方面，政府相关部门拥有绝对的支配权。近年来，在政府部门“放管服”背景下，高校办学的自主权得到一定程度扩大，但实际上，往往是责任放下去，核心权力与资源依然掌握在政府部门手中。

2.重管理轻服务现象依然普遍

高校具有人才培养、科学研究和社会服务等主要职能，在发挥这些职能的过程中，教师和学生扮演了重要的角色，因此，高校的行政管理应该努力围绕服务教师和学生展开。在现行管理体制之下，学校对二级学院、二级学院对系部以及系部对教师拥有绝对领导权和指挥权。院校领导和职能部门充分扮演了管理者角色，制定了教学管理、科研管理、人事管理、后勤服务、学生管理等方方面面的政策规定，教师和学生只需要遵守规定和具体执行即可，运转模式的重点依然是“管理”而非“服务”。

3.高校行政管理效能依然不高

在体制机制方面，由于高校行政管理体制主要是科层制，管理层级较多，重要事项采取审批制，客观上造成了“凡事请示，层层报批”现象，导致学校里面行政机构多、文件会议多、学习指示多，行政效率低下。在思想观念方面，近年来，尽管聘用制改革已经在全部公立院校展开，但传统的“铁饭碗”思维依然存在，行政管理人员职业危机感不强，工作效率低下，“门难进、脸难看、事难办、话难听”现象依然存在。在人事管理方面，因为一些历史原因，高校行政管理人员里面存在不少各类遗留人员和引进人才家属，部分人员学历层次不高、缺乏管理经验和专业知识、缺乏自我认知，客观上对提高管理服务水平产生了阻碍。

4.基层行政管理人员激励机制依然匮乏

不同于专业教师，高校基层行政管理人员面临激励机制匮乏的困境。首先，职业发展前景不够明朗。在科层制行政管理体制下，行政管理人员职级职称分布呈典型的金字塔结构。过去几十年中，中国高校处于快速扩张发展过程中，大部分的行政人员都可以得到较为充分的发展，但近年来，随着高校发展的渐趋成熟和内涵发展理念的提出，各高校积累了大量的基层行政人员无法晋升。其次，薪酬水平跟不上。相较于专任教师，行政人员的基本工资和岗位工资偏低，绩效工资差距更大，在晋升困难的情况下，会对其工作积极性产生较大影响。最后，缺乏再教育再学习机会。近年来，各高校相继设置了教师发展中心，专门为教师提供各类再学习支持，相较之下，行政人员的学习培训机会极少。高校行政管理涉及教学、科研、人事、党建、后勤、财务等诸多领域，很多领域都要求较强的专业背景，缺乏对口专业培训是造成基层行政人员工作思路僵化、管理理念落后的主要原因之一。此外，大部分高校对行政人员提高学历设有限制条件，如必须满足一定工作年限且必须攻读本校现有学位等。

二、新形势下提升高校行政管理水平的必要性

2022年2月，教育部、财政部、国家发展改革委联合印发《关于深入推进世界一流大学和一流学科建设的若干意见》（以下简称《意见》），“双一流”建设高校及建设学科名单更新公布，新一轮建设正式启动。《意见》指出，建设高校和建设学科要胸怀“两个大局”，心系“国之大者”，全力推进“双一流”高质量建设，在解决中国问题、服务经济社会高质量发展中创造世界一流大学和一流学科建设新模式[1]。在内涵发展方面，“双一流”建设既离不开前瞻性的科技创新，也离不开高质量的学科建设；在组织保障方面，“双一流”建设既离不开一流的师资队伍，也离不开一流的管理服务，而一流的管理服务需要一流的行政管理队伍做支撑[2]。新形势下，提升高校行政管理水平对于加快“双一流”建设具有重要意义。

1.高水平行政管理有利于公平公正

高水平的行政管理由高水平行政管理队伍和先进治理理念组成，二者缺一不可。高水平的行政管理可以保证高校制度合理、政策公平、资源充裕、运转良好。由于专职行政管理人员独立于教学科研之外，在项目论证、经费审批、师资招聘、实验室分配等工作中可以保持更为中立的立场，保证资源分配的公平合理。

2.高水平行政管理有利于更好地提供决策咨询服务

职能部门是高校行政管理体系的重要组成部分，担负着为学校发展建设制定政策的重任。当前，中国高等教育正处于大发展大跨越阶段，高校之间、行业之间竞争日趋激烈，各种信息技术交互涌现。高校发展要跟得上时代步伐，高水平的政策制定和决策咨询至关重要。行政管理人员有大量的管理实践经验、更宽广的管理视角和更充裕的时间，在科学的管理体制下，可以更加高效地捕捉跟随国内外高等教育发展趋势和动向，为管理层制定政策提供决策依据，贡献管理智慧。

3.高水平行政管理有利于提供更好的服务与保障

高校行政管理涉及面很广，教学、科研、人事、财务、后勤等方面的管理水平可以在很大程度上影响一所大学的办学水平。行政管理人员的服务对象是教师和学生，他们工作效能的提高有利于更好地为教师和学生提供服务，让教师更加专注于教学与科研工作、学生更加专注于学习和生活，保障高校各个环节工作的顺利开展。

三、新公共服务理论的缘起及内涵

新公共服务理论诞生于20世纪80年代，由美国亚利桑那州立大学行政学家罗伯特·登哈特夫妇提出。新公共服务理论开创了一个全新的公共行政范式，自诞生之初即受到学界广泛关注。在当时，新公共管理理论正风靡欧美，以奥斯本和盖布勒所著的《重塑政府》最具代表性，其在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，因而对西方国家的行政改革起到十分重要的推动和指导作用。新公共管理理论认为政府应该扮演企业家角色，公民是顾客，然而在广泛的社会治理中，“顾客”只能作为客体追寻个人利益而不能参与其中，而“公民”则完全可以作为主体参与到社会治理之中。在此背景下，倡导“服务，而不是掌舵”理念的新公共服务理论应运而生。新公共服务理论的核心内涵是：管理的本质是服务，在追求公共利益的前提下，要明确服务的对象，确保服务对象拥有民主自由和广泛参与的权利；要建立以公民而非政府为中心的公共服务体系，政府的职能是服务而非掌舵；对于公务员来说，越来越重要的是要利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制或者掌握社会新的发展方向；重视人的发展，而不只是重视生产率[3]。

四、新公共服务理论对高校行政管理的启示

1.高校行政管理应致力于服务而非掌舵

新公共服务理论倡导政府应该致力于“服务”而非“掌舵”，该理论推崇公共服务精神，不断提升公共服务价值，重视社会各组织的沟通协调。在公共部门中，公共产品的受益者具有广泛的相关性，并不能明显地区别谁享受了服务、谁被排斥在服务之外，服务的对象不容易准确定位。因此，公共利益的相关方在争取自身利益的时候会存在信息的不对称，导致一部分人能获得更多资源，而另一部分人又缺乏应有的对待[4]。高校行政管理的主体是校内各级管理部门，客体是教师和学生。传统高校行政管理的工作重心在于“掌舵”，即制定规章制度和政策文件，文件通知一旦发出后，剩下的工作基本由客体完成：教师完成教学和科研任务，学生完成学习任务并争取顺利毕业。在这两类客体的行为中，难以发现参与高校行政管理的主动行为，主客体之间难以形成在管理层面上的良性互动。因此，高校行政管理应转变方向，将工作重心放在服务而非管理上。同政府行政管理相类似，高校行政管理的目的应是促进公共利益实现，在对话和交流过程中产生基于共同价值观的公共利益，这一利益既体现在高校师生身上，也体现在管理者身上。高校行政管理部门和管理者应尽可能地提供公务服务产品，在公平的前提下满足不同客体发展需求，最终达到组织利益最大化。

2.注重动员师生广泛参与高校行政管理

亚当·斯密的“经纪人”假设理论认为，人是自利的、趋利避害的，是追求自身利益的[5]。该理论是建立在西方“性本恶”基础之上的，与中国古代荀子创建的“性恶论”不谋而合。基于这个假设，作为行政管理客体，高校师生具备天然的自利性，优先考虑个人利益而非公共利益。这与公共组织的发展目标相悖。新公共服务理论认为，促进公共利益和民主价值观实现的途径是广泛动员公民有策略地参与公共管理；同理，在高校行政管理过程中，有策略地动员教师和学生参与进来，可以有效地推动高校提升行政管理水平、完善管理服务机制，最终实现个人和组织的共同发展。

3.注重主客体职业道德和职业价值观的培育

新公共服务理论倡导民主公民权和公共利益价值观，与我国传统文化中的集体主义价值观相契合，因此，该理论在我国应用具有较强的现实基础。集体主义提倡先人后己、先集体后个人，个人应当立足职业，在岗位上发光发热、为集体做贡献。具体到高校行政管理，则需注重主体和客体职业道德及价值观的培育：作为主体的管理者及管理部门，要尽心尽力地履行管理职能，全心全意地为师生服务；作为客体的教师和学生，不能只被动地停留在提出需求和接受服务层面，还要主动参与到行政管理中，规范个人行为、完成目标任务、发现管理漏洞、提出改革意见，共同推动高校行政管理水平提升。

五、高校行政管理水平提升路径

1.鼓励师生参与高校行政管理

新公共服务理论的两个核心概念是民主公民权和公共利益价值观，应用到高校领域，即广泛动员和激励师生参与高校行政管理。广义的民主公民权是指公民对公共管理有民主参与的权利；同理，高校师生也拥有参与高校行政管理的权利和义务。因此，在新公共服务理论视域下，改革的重点应聚焦高校师生公共利益价值观的培育。首先，要开展多渠道宣传教育，引导教师和学生主动参与到高校行政管理中，培养师生对学校管理的责任感；其次，要创新师生参与的方式方法，广开言路，可通过线下座谈会或线上信息化载体等形式开展交流互动，及时调整政策与制度；最后，吸引部分师生利用业余时间到管理部门兼职，通过深度融入管理工作中，为高校行政管理提供多元化决策可能性。

2.坚持以师生为中心开展管理服务

高校行政管理应定位于“服务”而非“掌舵”，因此，作为管理主体的高校行政人员，应摒弃传统的管理者角色，围绕教师和学生，建立以服务为核心的管理理念。首先，高校要加强对行政人员服务意识的培养，以新公共服务理论为基础，通过集中培训、日常宣导等方式，唤醒行政人员主人翁精神；其次，积极接纳教师与学生参与行政管理，只要教师与学生提的意见是建设性的、有利于教师与学生发展的，行政管理部门就应该接受而非排斥；最后，建立面向师生公开的监督评价机制，对于服务观念不强、工作态度不佳的行政人员进行分流、转岗甚至淘汰，以推动管理人员之间的良性竞争。

3.进一步提高行政管理人员能力水平

改革的关键要素是人，管好用好人力资本是推动高校发展的关键所在。行政管理人员的人力资本是一种具有“特殊价值”的人力资本，提高他们的管理水平意义重大。首先，要提供充分的在职学习机会。现代大学改革发展日新月异，行政人员要熟练掌握教育发展规律，成为教育管理专家，必然需要较高层次的学历教育。因此，高校应解放思想，鼓励、支持行政管理人员在职学习，在经费、时间等方面提供便利。其次，要建立成熟的培训体系。建设高水平大学，必然要求各个领域、各个岗位上的行政人员都要具备较高的专业素质，因此，要定期组织开展行政人员的专业化培训，提升专业水平，加强履职能力。最后，开展常态化的轮岗与交流，学习外校外单位管理经验。

4.建立清晰的职业发展路径

当前，高校基层行政管理人员基本上都是通过公开招聘入职，具备研究生学历，他们对职业发展有着强烈需求。依据马斯洛需求层次理论，个体必须首先满足生理和安全需求，然后才会追求更高层次的目标，因此，要高度重视行政管理人员福利与保障。高校管理层应高度重视行政管理人员职业发展问题，构建清晰的职业发展体系，充分激发他们的工作活力与动力。首先，在处科级岗位日渐饱和的情况下，建立健全职级制，解决岗位晋升问题；其次，保留行政人员申报专业技术职称的权利，实现“两条腿走路”发展模式。

5.建立完善的考核与激励机制

首先，要建立现代化的考核评价体系，充分考虑岗位工作内容和性质，实行差异化评价，建立常设的考核评价组织，定期开展考核评价，将评价结果与岗位晋升、评奖评优相结合；其次，要建立完善的薪酬激励机制，给予行政人员主体地位，薪酬水平与教师岗位相适应，严格推行绩效工资制，奖惩分明，并对绩效工资进行动态调整；最后，要完善保障措施，在住房政策、子女入学等方面一视同仁。

参考文献：

[1]教育部财政部国家发展改革委关于深入推进世界一流大学和一流学科建设的若干意见[Z].教研〔2022〕1号.

[2]陈武元，胡科.“双一流”建设背景下的高校行政管理人员能力提升研究[J].现代大学教育，2018（3）：79.

[3]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[M].丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2004：7-10.

[4]万春，刘皓，尚俊霞.浅析新公共服务视角下高校行政管理的改进[J].科教文汇，2009（3）：11-12.

[5]王姣.浅析新公共服务理论的精神本质及在我国的应用[J].成都行政学院学报，2018（5）：41.

作者:周宏伟 单位:华侨大学研究生院