社会养老保险制度建立及财政责任浅析

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摘要：建立城乡居民社会养老保险制度，主要目的是基于分配正义原则履行责任，切实保证老年人的生活质量与水平。此项社保制度，以政府为主导，内容包括基础养老金及负责人、个人账户补贴责任、长寿风险责任等。为了保证各项责任能有效落实，必须建立统一且完善的制度规范。文章结合当前运行情况，对城乡居民社会养老保险制度建立与财政责任的相关问题进行了分析并提出建议，以期能够为今后开展相关工作提供参考。

关键词：服务质量；调整机制；信息管理；服务水平；监管职责

现阶段，我国人口老龄化日益加剧，国内老龄人口数量明显增加，如何保证老年人的正常生活，成为当下社会关注的重要问题。为了更好地服务于老年人口，让老年人“老有所依”，政府必须充分发挥自身责任，尤其是财政责任，在保证城乡老年人口生活质量的同时，加快社会养老保险制度建设。因此，联系实际分析城乡居民社会养老保险制度建立与财政责任的相关问题十分必要。

一、研究背景

中国是老年人口最多的国家，人口老龄化现象较为严重，在这样的时代背景下，如何较好保证城乡老年居民生活质量与生活水平，成为人们普遍关注的焦点。虽然，在近现代我国已有十多个省份相继建立了相关制度，但往往只能在区域范围内小规模实施。随着时间推移，国家对城乡居民社会养老保险制度更为重视，并积极进行改革。在获得国家财政支持以后，制度落实更为顺利且实施范围广泛。通过大力推行全国统一的社会保障卡、改进管理服务，为社会居民带来更大便利，提高全民服务质量，制度的保障作用也得以较好发挥，真正意义上让老人“老有所依、生活无忧”，对增强社会凝聚力、幸福感、稳定性等起到重要的促进作用。此项社会保险制度改革，包含了城市、乡村居民，实现了城乡并轨，不难看出国家对社会福利制度变革给予的高度重视，以较好应对人口老龄化，较好解决制度碎片化、执行效率不高等问题，对推动社会和谐稳定发展有着重要的现实意义。

二、城乡居民社会养老保险制度概述

（一）城乡居民社会养老保险制度简介

城乡居民社会养老保险制度是在新农保基础上建立起来的，可以被理解为是城居保与新农保结合下的产物。从定义上来看，这一制度主要是指参保者通过自主缴费、社会集体补助、政府财政补贴相结合的模式进行资金筹措，保证在老年时期的基本生活水平，是一种同时实现“个人账户+社会统筹”、家庭养老、土地养老有效结合的重要保障制度。各级政府需严格依照国家的各项政策、方针，制定具体实施策略，切实保证该制度有效、有序、可持续落实，为当代社会群众晚年生活提供充足保障。在实践中，城乡居民社会养老保险制度主要具有以下特点：1.参考对象广泛。根据国家规定，年龄达到16周岁（校内学生不包括在内）、未参加城镇职工社保的农民，均可以参与其中，在年龄上较为宽松，最大限度上提高人们老年阶段的生活水平；2.筹资标准具有弹性。其能够与参保者自身实际情况相结合，避免强制性缴纳费用，增加人们生活压力。与此同时，各个地区还可以根据当地实际情况、人均生活水平等做适当调整，设置不同等级的缴纳标准与补贴标准，将“老有所依”原则贯彻到底；3.“个人账户+社会统筹”是一个全新模式。其体现了社会对人口老龄化的重视，适当增加资金补贴，社会责任充分显现，而这种新模式，也充分体现了保险性、普惠性，更容易被人们所接受；4.整合性较强。这一制度综合了城居保与新农保特点，兼顾了城乡居民的实际情况，更贴近民生，具有较强的实效性。

（二）城乡居民社会养老保险制度发展历程

在我国，社会养老保险制度普遍实施的时间较短且保障范围是逐渐扩展，并非最开始就全面覆盖。20世纪50年代，国家建立了工薪劳动者为主要受益人的退休金制度，针对一部分群体，实施养老保险制度。国家机关、事业单位、国有或集体企业工作人员等，在退休以后，都会获得领取养老金的权利，农民以及其他社会成员则无法享有这一待遇。20世纪90年代初，为了更好地改善农村人群的生活环境和生活状态，部分地区尝试探索建立老保制度，并在1992年出台了《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，推动养老保险试点工作有序进行，具有很强的代表性。由于受当时社会整体经济环境、国家经济条件以及环境变化、制度自身设计不足等因素影响，导致制度在实施期间存在较多问题，仅开展七年，便在1999年叫停并开始整顿。2008年，十七届三中全会决定，要建立新型农村社会养老保险制度（简称新农保），为此出台了相关的指导意见，并在2009年开始试点。历经几年的发展，从最初仅覆盖全国10%的区域到后来逐年增加，仅两年时间，已有1.9亿人参保。2011年，国家决定在全国范围内启动城镇居民基本养老保险，并在2012年实现全面覆盖。2014年，为了给人们生活带来更大保障，将新农保与城镇居民基本养老相结合，综合了两项制度的特点与特色，最终形成了较为系统且全面的城乡居民基本养老保险制度，为各个区域群众提供养老保障，这是社会进步与发展的重要体现。

三、城乡居民社会养老保险制度建立的必要性

（一）缓解养老压力

人口老龄化是现代社会发展的必然趋势。有专家预测，到2055年，我国65岁以上的人口会占总人口的25%。与此同时，由于计划生育政策实施及社会婚育观念改变，导致我国独生子女数量明显增多，而现下老年人口寿命也在逐渐延长。当独生子女结婚后，需要同时赡养四位老人，生活、经济压力普遍提升，“4-2-1”的家庭结构十分普遍，甚至还会出现“8-4-2-1”的家庭模式。如何在物价逐渐增长的时代背景下高质量地赡养老人，成为独生子女必须面对的难题。城乡居民社会养老保险制度的建立，能够在一定程度上帮助人们缓解经济压力，使老人愿意接受制度化安排，为老年人生活提供保障，具有重要的现实意义。

（二）实现制度公平

基本社会养老制度是我国社会保障体系中的重要内容，经过多年试点与探索，其效果已经被肯定。最初是单纯在城镇企业开展职工养老制度，随后上升到所有正式员工，而后才在全国推广，并且范围逐步扩大。然而，一部分城镇居民自身的参保条件并不符合这一制度要求，长期处于缺乏保障的地位，在步入老年、失去劳动力后，将丧失部分或全部经济收入，直接影响到生活质量。城乡居民社会养老保障制度建立，进一步扩大了保障制度的覆盖范围，城镇居民可以根据自主意愿参保，具有选择的空间，为城镇居民养老提供保障，确保养老权益公平性[1]。

（三）拉动经济增长

扩大内需是我国基于长期发展建立起来的一项战略方针，也是基本立足点，居民消费水平、消费能力、消费结构得到良好改善。从扩大消费角度出发，可以此为着力点，拉动经济增长。通过建立城乡居民社会养老保险制度，有助于发挥社会保障再分配调节功能，所有符合参保条件的城乡居民，都可以被纳入制度化保障体系中，切实保证居民具有稳定的消费能力，降低经济保障不确定性，减轻社会居民的生活压力，改善低收入群体的生活质量，进而带动国民经济整体提升。

四、养老保险制度政府财政责任现状分析

（一）养老保险制度中政府财政责任划分

从目前国家实施的养老保险制度来看，政府财政责任大致可以划分为以下几点：第一，基础养老金给付责任。目前，该制度实行基础养老金、个人养老金相结合的养老待遇模式，给付责任被进一步明确，是现下政府必须承担的重要责任，能够在最大程度上缓解老年贫困问题，使人们在步入老年阶段后也能老有所依。尤其是我国作为世界上人口数量较多的国家，农村老年人口数量较多，且大多数缺乏较强的劳动能力，难以保证老年生活，长此以往，社会和谐、稳定性势必会受到影响。因此，政府必须承担这一部分责任，最大程度地保证老年群体生活质量与水平。第二，个人账户养老金补贴责任。实施城乡居保制度，在原本个人养老账户的基础上，建立起与个人与政府补贴养老金相结合的待遇模式，确保每一位参保人员都能够获得与自身缴纳养老金相符的养老补助。尽管从整体上来看，城乡居保的替代率相对较低，尚且不足10%，保障作用有限，但仍然需要贯彻落实国家政策。补贴责任就是基于这一现状所提出的，是政府必须履行的财政责任。第三，制度运行成本负担责任。城乡居民保制度的运行是一项系统工程，它涉及全国2859个县市、40828个乡镇、数以亿计的农村和城镇人口，因此城乡居民保制度的初建成本和运行成本不容小觑。这也就要求政府承担制度运行产生的一应成本，并从多个层面出发，加强信息化管理，提高综合服务水平，从而为城乡老年群体提供高质量、针对性的服务，为各项制度的有效落实提供充足的保障，降低问题的发生。

（二）养老保险制度中财政政策责任问题

在养老保险制度下，政府承担的责任主要包括制度设计、财政支出、制度运行、监管职责等，是保证养老保险制度有效落实的重要前提。其中，政府财政责任尤为重要。随着现下养老保险制度不断改革，政府财政责任较为稳定，政府主导、责任分担、合理保障机制基本确立，充分保障了现下城乡居民的个人合法权益。然而，由于受到多方面因素影响，当前政府财政责任履行仍然存在一些问题，不利于制度建立与可持续发展。首先，现下我国实施的养老保险制度主要有三种，是根据职业背景划分，不同主体适用的养老保险制度存在差异，再加上制度区域分割，导致相同制度在不同区域内，实施效果存在明显差异，责任失衡、层次模糊现象较为常见，无法较好地保障城乡居民的合法权益。与此同时，这种区域碎片化管理，还会造成较为严重的行政资源浪费，增加财政压力，导致政府无法将更多的资金投入到养老保险制度建设与执行中，不利于制度的实施。其次，相对于事业单位、城镇职工基本养老保险制度，城乡居民养老保险的政府财政投入意愿较低，公平性往往难以保证，能够在复杂的市场与社会环境下，得到长久发展，也成为未知数。这些都在不同程度上影响到制度执行有效性，大部分城乡居民很难获得保障金额，整体生活质量较差。这也就说明，在今后发展的过程中，如何加快制度建设，充分发挥政府财政责任，成为关键问题。

五、建立城乡居民社会养老保险制度的策略思考

基于上述分析，可以了解到城乡居民社会养老保险制度建立对社会发展至关重要，标志着我国社会进入了快速发展阶段，是构建精神文明社会的必行之策，具体可采取以下策略。

（一）建立全国统一的社会养老保险制度

养老保险是为了保障每一位公民的基本生活水平所作出的制度安排，必须保证其公平、公正、共享，消除主体缴费差异带来的制度隔离。因此，在今后国家政府必须致力于打造全社会、全民统一的社会养老保障制度，立足于长远目标完善保险制度。首先，应解决养老财政补贴公平性，以及财政负担持续性的有关问题，如果是各项制度实施难以有效维持，不具备长久性、持续性，则城乡居民就无法得到真正意义上的保障，并享受社保制度所带来的福利，还需政府在今后合理分配财政资金，维持社保制度长久性。其次，统一养老金缴费标准、计发办法、调整机制，减少待遇水平差距，影响社保制度落实、执行的公平性，其差距只能体现在缴费基础与年限两个方面，并不是由于政府补贴造成的差异。最后，落实“统账结合”模式，各级政府与居民缴纳，需要统一存放、调剂到城乡居民的个人账户中，如残疾人、低收入群体等，应进行相应的参保补贴，使特殊人群也能感受到社会的关爱，为社会稳定、和谐发展奠定基础[2]。

（二）明确政府财政责任

针对政府财政责任不清晰的情况，需要通过中央政府与地方政府协调进行责任划分，用于改善分配结构失衡的情况。在社会养老保障制度中，政府的所有财政支出，都应秉持公开、透明原则，使公众能充分了解社保资金的去向。政府也要较好履行自身的财务责任，合理划分各项财务工作职能[3]。在实践过程中，应始终坚持中央政府主导分则原则，同时参考、比较城乡居民养老保险顶层设计方案，真正做到统账结合，使城乡居民保障制度能够顺利实施。此外，中央应建立起较为完善的信息管理系统，能够针对全国范围内各个地区的保险制度执行情况进行了解，避免地方政府不作为的情况发生。除困难群体以外，各个地方政府必须建立统一征缴机制，加强稽查审核，防止出现公款私用的情况。考虑到各个省份在经济、财政收入上存在的不均衡，导致政府财政责任分摊差异，需要结合区域性状况，科学测算政府财政能力，并结合转移支付制度，实现省份间财政均衡，保证人均养老保险均衡性[4]。

（三）采用政府、居民责任分担机制

从目前的城乡居民养老保险缴纳情况来看，政府补贴比重较低、投入较少，但相对于居民来说，政府补贴则是占据较大部分，在不同程度上增加了政府的各项压力。因此，在未来发展的过程中，应尽可能平衡政府与居民之间的责任分担，明确城乡居民在责任分担中的责任，鼓励城乡居民主动提高缴费档次与标准，构建相关联体系，保证养老金收入稳定。在此基础上，政府部门可以依据当地经济建设、经济正常、财政收入等，对财政补贴率进行更新、调整，当经济水平、财政收入增长时，还可以提高补贴率，防止固定补贴与经济发展、人们生活水平提升产生矛盾冲突。此外，还应建立“多缴多得”的激励机制，以此激发居民参保积极性，采取“社会统筹+个人账户”的待遇形式，通过制度建设和政府财政积极引导，充分体现政府与居民的责任主体地位，加快城乡居民养老保险制度落实。

六、结语

随着时代发展和时间推移，我国逐渐步入老龄化社会，老年人口数量不断增加，为保证老年人的晚年生活，养老保险制度诞生，为城乡老年居民提供生活保障。由于受到多方面因素的影响，城乡居民社会养老保险制度实施中政府的财政责任未能充分发挥，导致部分老年人生活难以维持。因此，未来必须通过建立全国统一的社会养老保险制度、明确政府财政责任、采用政府和居民责任分担等方式，让政府能较好地履行自身的财政责任，为城乡居民提供保障，保证老年人的晚年生活质量。

作者:林笑珍 单位:福建省龙岩市新罗区城乡居民社会养老保险管理中心