国有投融资平台企业风险管理浅析

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摘要：在新的历史环境下，国有投融资平台企业的转型势在必行，其风险管控显得尤为重要。本文首先阐述了国有投融资平台企业风险管理的意义，分析了国有投融资平台企业面临的融资总成本大、盈利能力欠缺、资金利用效率欠佳等问题；其次分析了上述问题产生的原因；最后从明确政企责任、完善制度建设、拓宽融资渠道等方面给出了具体的解决思路。希望能够在国有投融资平台企业的风险管控上提供一种方案，从而有助于推动企业实现可持续发展。

关键词：国有企业；风险管理；投融资；平台企业；问题

国有投融资平台企业是我国特殊时期形成的承接政府投资、替政府融资的特殊企业，自成立以来始终对我国经济快速增长起到促进作用。“十四五”时期，在国有企业改革深化的背景下，金融政策逐步收紧，国有投融资平台企业转型是必然趋势。本文打算从国有投融资平台企业所面临的融资风险、生存风险、资金运用效率等方面对其风险管理进行探讨。以期在政府层面以及企业层面提供一种风控思路，使平台企业在提升自身经济效益的同时，为我国经济建设事业贡献力量。

一、国有投融资平台企业概述及其风险管理意义

（一）国有投融资平台企业概述

国有投融资平台企业一般是由地方政府设立，为了给地方基础设施建设提供支持而设立的企业。其代表政府实施地区的开发建设，通过企业的融资解决财政资金投入的不足，解决建设资金和财政资金时间上的错配问题，同时由平台企业对国有资产进行投资管理，实现国有资产保值增值。由于国有投融资平台企业的特殊任务，其资金规模往往较大，一旦其出现风险可能会对地方财政乃至整个金融系统产生重大影响。

（二）国有投融资平台企业风险管理的意义

1．促进地方发展，激发企业活力

国有投融资平台企业的融资管控，一定意义上是为地方区域发展做贡献，减少地方政府负担。当前市场竞争环境日益严峻，各大金融机构愿意与具有政府背景的投融资平台建立合作关系。投融资平台更容易建立资金优势，在城市道路建设、市政配套、公园养护等公益性城市基础设施建设上发挥作用，加快了城市化进程，提供了大量的就业机会，促进当地民生的改善。加强国有投融资平台企业的风险管控，其实变相的就是强化了对当地政府投融资行为的管控，以此防范国有资产流失以及区域性金融风险。

2．规避财务风险，减少资金错配

国有投融资平台企业因承担着城市开发等政治任务，融资规模大，盲目融资或者决策失误带来的后果巨大。大规模的融资往往会因为资金用途不合理，以及财政收益、资产运营收益与建设周期不匹配等原因，导致债务时间与资产收益时间不匹配，短债长用、长债短用现象时有发生，一旦出现资金风险，便会形成链式反应，造成严重的后果。加强国有投融资平台的风险管控，科学合理地进行决策，可以有效规避财务风险，防止错配带来的资金风险。

3．加强企业竞争力，降低融资成本

市场化竞争越来越激烈，除了名义利率带来的融资成本外，资金的使用效率也是融资成本的重要一环。在保证资金链安全的情况下，资金的合理调配、融资产品的期限选择以及投资项目的资金回收期都将影响整体企业的盈利能力。科学的投融资管控可帮助企业合理分配资金，降低融资成本，加强企业竞争力。

二、国有投融资平台企业面临的风险

（一）融资总成本逐年上升，企业缺乏活力

国有投融资平台企业运营的资产往往伴随着社会价值，回报期通常较长。通过运营资产本身难以维持巨额的融资，国有投融资平台企业的还款来源主要还是源于为政府代建工程的工程资金收入，即主要源于财政资金。而近些年以来的一系列减税降费政策减少了政府的税收收入，随着我国“房住不炒”理念的提出，对房地产企业的管控也不断加强，包括2020年住建部提出的房地产行业融资管理新规，限制了房地产企业的融资的同时也限制了政府土地出让收入。国有投融资平台企业的建设款项在没有财政收入支付的情况下，只能通过展期、续借等形式维持资金链的稳定，在融资总规模不断扩大的同时，融资成本逐年上升，企业入不敷出。

（二）盈利造血能力不足，生存能力不足

相当一部分平台企业的收入和盈利来源过于单一，主要依靠收取代建费和一些市政工程的管理收入，在市场化的环境中缺乏多样化的利润增长点。除了纯公益性资产外，国有投融资平台企业所承接的项目中带有经营性质的资产往往也无法完全覆盖其成本，例如地标性的酒店、会展等行业，虽然能够通过运营对其建造成本产生一定的弥补，但其社会价值往往大于其本身的价值。在考虑了资产的折旧以及为了建造该资产产生的融资成本后，大量的资产往往是亏损运营。企业造血能力欠缺，缺少多元化的投资策略，抗风险能力较差。

（三）融资创新能力欠佳，结构不合理

在国有企业的运营管理上，特别是国有投融资平台企业，通常会带有政府运作的特征，审批监管较严，企业自主决策权受到限制，相对创新能力欠缺。创新型融资所占比例较少，大部分均是刚性兑付的债券和贷款，抗风险性较差。同时，部分国有平台型企业融资往往倾向于低成本，预算管理不够细致，企业融资结构缺乏科学合理的配比，导致综合融资成本上升，企业运营风险加剧。

三、导致国有投融资平台企业风险的原因分析

（一）历史债务包袱沉，融资平台责任重

1．融资规模大

国有投融资平台企业承担的历史任务带来了其巨额债务问题。虽然在国务院2014年发布43号文发布后，要求国有投融资平台企业不得再为地方政府进行融资活动，但大量的片区开发的债务归属于企业。截至2019年底，我国省、市、县级地方政府投融资平台带息负债总额超过了30万亿元，2008年该数字仅有1万亿元。从片区开发的大局看，总体资金平衡需依靠长线土地出售资金来覆盖区域开发的基础设施建设及其他相关投入。但在财政收入的增长速率赶不上融资成本的上升的情况下，该平衡无法继续维持，历史债务将使企业形成“负薪之忧”，新的融资资金和项目的盈利将用于偿还历史债务产生利息及本金，企业无法在健康的资产负债平衡状态下发展壮大。

2．与地方政府权责利不对等，职责不清

国有投融资平台企业作为企业法人，虽然在形式上保留了企业化的运营模式，但与真正市场化的企业运作还存在一定的差距。一是承担了大量带有公益性的任务，负责对公园、酒店、会展、剧场等承担了一定民生行业的资产进行运营，且需要承担其建设成本和利息。二是城市开发带来的收益大部分形成了当地的房价的上升，旅游行业收入的增加等，但由于地方政府与融资平台的关系不明确，容易造成开发所产生的巨额债务及相应融资成本整体划归国有投融资平台企业，双方责权利严重失衡，也让国有投融资平台作为一个独立的市场主体承担了过重的债务负担。

（二）业务结构限制大，重资产运营难持续

1．各大板块需平衡，主业限制转型难大部分的国有融资平台企业，政府代建项目收入为第一大板块，但其利润微薄。为了盈利，国有投融资平台往往会涉及房地产开发作为其盈利点，但近期对房地产企业的融资限制，集团型企业的房地产板块收入需要有严格的控制，否则将被限制债券发行量，银行贷款都也会受限，资金链面临较大风险。国有投融资平台企业的多元化转型势在必行，但板块间的平衡和主业限制等问题导致盈利模式较为单一，同时由于过去大规模的开发导致人才的能力较为单一，缺少转型所需的专业化人才和机制。

2．重资产收益成本不配比

国有投融资平台企业在建立和发展的过程中会形成大量的资产，但历史开发项目的资产结构经常不尽合理，其中经营性资产投资规模大、周期长，公益性及准公益性资产现金流少、回报率低或根本无回报，个别项目的折旧、财务成本和各种税费金额巨大。收益与成本的不配比造成企业盈利能力大打折扣。

（三）融资手段单一，结构有待优化

1．融资手段缺乏多元化

目前，国有投融资平台企业的融资手段大部分以银行贷款以及发债为主，受监管和政策影响较大。如果在资金收到监管无法发行新债，或者银行抽贷的情况下，由于债项类融资的刚性兑付，容易引起在资金错配情况下的资金链风险。在发生风险时，即便企业能够在短期内临时筹措到相应资金，也会使企业运营成本上升，不利于未来发展，同时还会在金融市场上引发一系列连锁反应。

2．融资结构错配

国有投融资平台企业的资金周转率通常较低，而为了能够降低融资成本，往往更倾向于用成本更低的短期债务来维持资金用度，利用其国有背景和良好的信用进行续期和续借来保证资金链不断裂。在金融环境好的情况下，资金面供给相对充足，此种做法可以降低企业融资成本，但在金融环境变差的情况下，短债长用，更容易引发资金链风险。而一味追求安全，长债短用，则无疑会增加融资成本。另外，部分国有投融资平台企业对资金管理不严，不能按时使用资金，导致资金沉淀，也会降低资金使用效率，加大资金运营风险。

四、国有投融资平台企业降低风险的对策

（一）明确政企责任，稳定核心业务

1．加快债务化解，做好风险防控

从政府层面，建议进一步明确政府和企业的责任，为企业未来发展减轻负担，一方面明确土地出让收入的一定比例专项用于投融资平台企业的减债，制定刚性还款计划。另一方面，在每年土地出让计划中需要充分考虑出让进度，确保总体金额能够支撑相关债务化解的需求。在新的政策和环境下，应当做好化债平衡计划，同时资产清分应合理确定，政府与企业各司其职，“政企分离”以权责利对等为基础，既涉及人员流转、机构分设、资产清分，更是对相关权、责、利的清晰界分，应当在科学的基础上制定，不能一味将压力推向企业。

2．争取片区开发资源，提升核心竞争力

从企业层面，应当着力练好内功，用活市场机制。稳定业务结构，做大做强主业板块，确保板块收入结构不影响融资稳定。加强现代企业制度建设，进一步完善市场化运作机制，运用信息化手段，提高关键业务决策流程、内控管理水平。一是持续完善治理结构。加快健全公司治理结构，逐步建立起“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业运作机制，引入战略投资者，在业务支撑、经营体制转换、优化法人结构等方面推动转型升级。二是构建市场化机制，加快建立市场化用工制度，尝试推行公开招聘、竞争上岗、分级末位调整和退出等制度；进行分配制度改革，建立健全按贡献度定薪酬的分配机制，实行全员绩效考核；在市场化程度高的公司探索推行职业经理人制度。

（二）完善制度建设，加强管控流程

1．加强全面预算管控

上述国有投融资平台企业所面临的业务结构限制大、重资产运营难持续的问题，在现代化的全面预算管理模式下，可以得到较好的解决。通过建立全面参与、考核到位、执行反馈及时、统一口径、责任明确的全面预算管理体系，可以对资金的来源和用途、审批和支付、平衡与调配进行合理的评价。对各大收入板块间的盈利能力进行充分的判断和评估，在做业务前限制次要板块或者有监管的板块的资金投入。在投资前预计项目的收益以及对平台整体的影响，增加盈利板块的投入，综合平衡非盈利板块的折旧、融资、税收成本。

2．投资方面全流程管控

在投资方面，为了防止投资决策不合理造成亏损投资，应当以市场化的思维进行项目投资。做到盘活存量、做大增量，完善投资决策流程，将收益指标纳入考核。对投资项目的全流程进行监控，在做项目可行性研究时就对其盈利性指标和融资方案进行评审，在资金的使用上应严格依照资金计划和对应流程，采用信息化的审批方式，简化流程审批时间，提高投资效率。对历史形成的重资产问题须逐步通过新项目的收益平衡，通过多元化的经营，解决重资产带来的风险。

（三）拓展融资渠道，强化融资计划管控

1．加强融资创新

在强化投融资平台的融资风险控制上，多元化的融资策略可有效降低刚性兑付的风险。例如：一是项目基金模式，通过设立私募基金公司，达到增加权益性融资的作用，且私募基金的资金使用相对灵活。二是资产证券化，针对产权清晰的基础资产可将其未来收益提前变现。市场主流的资产证券化品种包括资产支持票据（ABN）和企业资产证券化（ABS）。其中针对经营性物业基础资产，有CMBN（商业不动产抵押贷款支持票据）；针对不动产或者酒店物业板块，有CMBS（商业不动产抵押贷款支持证券）和类REITS（类房地产投资信托基金）等。资产证券化具有流动性较高、收益相对稳定、安全性较强的特点。当然融资的手段主要还是受限于资产和项目的业务模式以及成本效益的匹配，投资项目的模式以及其收益是决定融资模式的关键因素。

2．强化融资计划管控

融资方面的风险和效益是一个此消彼长的关系。通常情况下，保持融资和资产的长短期配比是最理想的状态，但现实情况较理论要复杂很多，例如银行愿意降低贷款利率但是希望多占用存款期间；资金需求分布不均；资金计划申报不准确；信贷额度难以实时充足；市场行情的影响；基于议价权和不能错失特定用途的贷款等原因都会增加资金的持有。因此需要制定科学的融资计划才能有效控制融资风险，计划需要明晰，与预算结合，做到严格按计划、按预算融资，制定资金管控和使用制度及流程，集团型企业还需要考虑在各公司之间的统筹调配。通过财务分析，时刻关注融资结构配比问题，年度预算、资金计划监控资产负债率，与市场对比，分析后再对新的项目进行评判。

五、结束语

在监管日益严格、金融政策逐步收紧、提倡高质量发展的新形势下，本文阐述了国有投融资平台企业所碰到的融资规模大造成的融资成本上升、盈利手段单一造成的“造血”能力欠缺以及资金利用效率欠佳导致的运营风险等问题，分析了其对应的历史债务包袱沉，融资平台责任重、业务结构限制大，重资产运营难持续以及融资手段单一，结构有待优化等原因，最后从明确政企权责利对等、完善制度建设以及创新融资渠道等方面给出了解决思路。

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作者:夏凡 单位:南京市河西新城区国有资产经营控股（集团）有限责任公司