内部审计在工程新发展浅析

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在工程领域实践中，内部审计通过有效监督过程管控、风险管理、合法合规性，对于提升工程管理水平具有重要意义。在高质量发展要求下，工程领域仍存在绩效考核机制不健全、项目管理与监督未形成合力、应对信息化的必然趋势准备不足等问题。解决上述问题，内部审计应聚焦国家重大政策措施落实情况，通过优化顶层设计、用制度约束权力“防未病”，利用信息化手段对数据实时监控，协助管理决策层完善对权力制约机制，坚持系统观念，充分发挥内部审计在工程领域为本单位统筹发展和安全的增值作用。

一、充分发挥内部审计对工程建设项目的监督作用

（一）加强工程项目监督的必要性

工程项目一般包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。一个工程项目建设单位（即甲方），会掌握大量资源，会与工程勘察单位、设计单位、施工单位、监理单位、主要材料和设备供应商、工程咨询单位、工程检测单位等多方进行交易。这些经济活动，容易出现关联交易，对于项目管理与风险管控有较高要求，同时也加大了对投资管控、廉政风险防控的难度，深入研究工程建设项目的风险监管路径十分迫切。

（二）内部审计职责定位

伴随着社会发展，内部审计理论与实践发生了重大变革，前后经历了财务导向内部审计阶段、业务导向内部审计阶段、管理导向内部审计阶段，正向风险导向内部审计阶段过渡。根据中国内部审计协会（ChinaInstituteofInternalAudit，简称CIIA）《第1101号——内部审计基本准则》第二条的规定：“内部审计是一种独立、客观的确认和咨询活动，它通过运用系统、规范的方法，审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性，以促进组织完善治理、增加价值和实现目标。”在实践中，内部审计工作定位已由原来的传统财务审计，逐步向经营决策咨询、内控审计、经济效益审计等领域发展，在经济管理活动中发挥着日益重要的监督和咨询作用。

（三）审计在工程管理领域的发展

工程审计按业务一般分为管理审计、投资审计、审计咨询三类，在传统观念中，工程审计就是以投资审计、造价审核为主。但在经济飞速发展的今天，如果仅以造价审核为主，则不能适应新时代的新要求，也无法为建设项目提供更多的增值服务。要使内部工程审计更具活力，就要求建设项目内部审计创新理论与实践成果，更加关注风险管理，在目标、职能、程序方面实现更高的工作效能。本文的研究动因正是在此背景下，按照十四五规划的新要求、新任务，着眼于建设项目工程内部审计实践，使工程管理、工程审计、风险管理的理论成果系统化、整体化，更好地践行内部审计职责深化。

二、内审工作面临的新形势新任务新要求

内部审计是我国审计监督体系的重要组成部分，着眼于国家发展战略全局，推动“十四五”规划战略任务的顺利实施，确保我国经济社会安全发展，成为“十四五”时期审计监督的时代使命。确保本单位经济高质量发展，则是内部审计在新时期的新使命。对此，内部审计应进一步提高站位、增强责任感、使命感，提高工作自觉性，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度；深入了解和正确把握构建新发展格局和高质量发展的新变化、新趋势，牢固树立内部审计围绕加快构建新发展格局和高质量发展的职能定位，督促重大政策得到贯彻落实。要从全局性、前瞻性来看待和分析审计发现的各种问题，着力分析贯彻落实构建新发展格局和高质量发展实施情况，客观揭示经济问题及风险。

三、当前工程审计存在的问题

立足长期工程审计工作实际来看，虽然在防范风险、完善治理方面，业内对内审工作定位已有普遍共识，内审职责权限逐渐清晰，独立性、权威性、有效性不断增强，但仍存在因认知与实践差距制约内部审计发挥作用的情况。就工程审计领域而言，目前主要存在以下三方面差距：

（一）制度不健全，绩效考核机制不健全

针对重点项目建设和配套工程实施等，通常都会对重大政策措施贯彻落实情况开展跟踪审计或者项目后评价，即对政策落实、项目落地、资金流向、权力运行等作出审计评价。但在实际执行中会存在项目推进缓慢、各部门各环节配合不紧密、出现重大隐患难以厘清责任主体、项目运行效果不理想等现象，即便内部审计在事前提示了规范流程和风险清单，事中对重要节点都及时给予关注和评价，对事后结果与效果对标预期作出客观评价和管理建议，即便如此，上述问题却还是时有发生。究其原因，在于针对重点项目的管理机制和制度仍不健全，在重大项目中量化各环节、各参建单位的绩效考核指标既是执行盲区，也是管理难点。如何制定出针对重大政策措施落实、重点项目建设全周期较为适配的制度，是当下亟待解决的问题。

（二）项目执行与监督未形成合力，对内审的定位存在理解错位

在一个工程建设项目全寿命周期的运行中，项目管理者是主要推动和进行决策的角色，而内部审计是辅助于本单位管理层，监督项目执行与效果。对标《纲要草案》的高质量发展新要求，审计的工作成果就不仅仅是发现问题和揭示风险，而是强化内部审计机构优势和监督力度，充分发挥业务部门主观能动性，把业务人员行为意识作为治已病防未病的落脚点，让本单位的运营自内而外健康顺畅。在交流调研中发现，有的单位对内部工程审计的职责定位认识不足，要求内部审计承担部分管理职能，例如把事中的监督和管理审批混淆，影响了内部审计开展工作的独立性，同时也使一些业务部门存在逃避责任的侥幸心理；有的单位内部审计与业务部门的经营管理职责边界不清，内部审计代替主责部门执行投资管控等工作，片面认为内部审计就是经营核算的一道检查程序，借以审计具有专业优势之名，推脱应履行的管控责任。这些情况都不可一概而论，每个项目都具有一定特殊性，笔者并不认同内部审计一定不要参与某项具体工作，而是应时刻谨记内审的职责使命，凡是有助于本单位作出科学决策的，凡是有助于本单位高质量发展的，凡是有助于保障本单位资金安全的，审计都应高度重视并努力实践。一个单位要高质量发展，不能光靠“经济体检”，还应注重审计的最后一公里，即审计整改。要“治已病”“防未病”，将发现问题、揭示风险结合起来，将业务部门与监督部门优势结合起来，才能真正打好单位的健康发展的基础。

（三）电子招标、计价的发展趋势，应对准备不足

建筑行业属于传统行业，但新世纪赋予了建筑行业更多的新元素。本文引用两项重大变革：一是电子化招投标。近年来，随着“互联网+”战略、公共资源平台建设的推进，北京市积极推进电子招投标的发展。2016年以市级项目为试点，2017年市级与17个区全部实现了招投标全过程电子化；二是计价依据的重大调整。2020年7月24日，住建部官网发布《工程造价改革工作方案》，决定在全国房地产开发项目，以及北京市、浙江省、湖北省、广东省、广西壮族自治区有条件的国有资金投资的房屋建筑、市政公用工程项目进行工程造价改革试点。其中取消最高投标限价按定额计价的规定，逐步停止发布预算定额。对于工程领域发展变革，工程建设单位都必须采取相应措施以降低变革带来的影响，作为内部工程审计，更要与时俱进，抓住机遇，提早布局以谋求更高效能。但对于一些单位和审计人员，对于信息化的理解、数据架构的搭建、基础层与应用层的关联、联系实际解决问题的方法都有着不同程度的盲区。这就是新时期对于内部工程审计人员以及工程建设管理部门带来的新挑战。如果应对措施不足，则很可能错失发展的新机遇。

四、内部审计在工程领域适应新发展的路径

（一）聚焦大型工程项目，强化对国家重大政策措施落实情况

针对国家重大政策措施、重大项目的推进和落实，作为内部审计部门，应增强政治责任感、历史使命感、时代方位感，助力本单位推进治理体系和治理能力现代化，切实增强主动性和适应性，当好政策措施落实的“督查员”。从工程审计业务实际出发，聚焦大型工程建设项目，将审计范围从具体事项的监督与评价，向更高层面提升，以大局视角关注国家重大政策在本单位部署落实情况，以及本单位战略布局和重大决策是否符合新的时代要求等方面。例如针对项目特点，立项、决策、采购、合同管理与执行、竣工，做出合理预判和风险管控，助力科学决策。在此方面要巩固审计思维，工程项目具有周期长、链条长、涉及广、流程复杂等特点，既要通过制度严格流程，规范管理，也要量体裁衣，针对不同特性，制定相适配的制度流程，避免纸上谈兵，有效降低问题发生率。

（二）系统性风险，靠制度防未病

促进内部审计高质量发展有助于提升组织治理效能，推动提升风险管控水平，达到无为而治的效果。统筹兼顾与有序推进应有机统一，内部审计体系的建立与完善，要与本单位的总体战略相统一，通过顶层设计统筹调配资源，不仅指构建系统性、具体化、可操作的内部审计制度体系，还要注重整个单位的系统性治理体系，以业务部门的制度为抓手，既要满足业务发展需求，也要在顶层设计中充分发挥内审的参谋作用，与组织内部各方面制度相得益彰、相互作用，做到风险防范一盘棋，将内部审计制度优势转化为组织治理效能。例如根据工程预算金额的大小，区分常规流程和简易流程，这里可以参考中央国家机关每年工程施工项目定点采购相关规定；再如对工程项目投资控制要以合同管理为重点，应量体裁衣，选取恰当的合同范本，不应将所有工程简单套用统一固定合同模板，要厘清总承包工程、EPC总承包、交钥匙工程、设计施工一体化、各专业承包工程的区别、利弊、关键控制点，才能提高管理效力。事前事中的内部审计应及时发现风险，提出建议，降低后续引发的目标偏差。同时审计应注重整改，将常见问题深入分析原因，还原到制度建设中，补齐短板，调动所有积极因素，让单位各部门保持制度的规范性，自觉良性运转。

（三）加强信息化建设，提升审计能力

内部审计作为本单位的内设机构，熟悉运营模式和核心资源，同时又作为专业团队开展审计工作，对单位发展的瓶颈与潜在风险能有较为敏锐的判断，双重身份加持，为促进提升本单位治理效能提供实践基础。在大力倡导科技驱动创新的今天，内部审计也要向信息化要资源，向大数据要效率，积极拓展数字技术在审计工作中的应用，大力推广数字化审计模式，用数字技术推进审计全覆盖常态化。加强审计信息化建设，为审计与科技融合发展提供有力支撑，不断增强审计风险科技防控能力，提升审计监督专业性、持续性和穿透性，推进审计方式和审计内容的智能化。一是要打破信息孤岛，加强审计信息共享化建设。通过实现信息共享，对项目全过程产生的数据进行收集整理，为日后数据应用做好基础；二是要建立数据架构的设计概念，逐步建立完善符合单位需求的数据应用场景。对政策落实、项目落地、资金流向、权力运行等作出审计评价，把收集的庞大信息进行数据清洗，结合审计经验，分析数据应用场景，设计审计模型，用科学技术代替人工基础重复工作，提高审计服务质量和效率；三是用好统计分析，有效服务决策。数据有一定积累以后，就可以有效协助决策层作出科学判断。面临计价依据重大调整等市场变化因素，通过应用数据库，可以有效地将不可控风险降到很低，或将风险转移。同时，还可通过清标检查系统、历史数据可视化等技术手段，通过纵向及横向对比数据，发现异常，以应对审计依据迭代更新的需求。

五、结语

建设项目是一项周期较长、内容复杂的工作，是一项系统工程。现阶段，针对工程项目开展的内部审计多是事后审计，其结果虽然暴露了较多问题，但也揭示了事中监督缺位，一定程度上让部分违规违纪人员产生侥幸心理。因此，在工程领域，内部审计可以根据单位实际情况，设置事前事中事后多环节介入，并通过优化顶层设计、用制度约束权力、用数据实时监控等形式，完善对权力的制约机制，筑起一道监督防线，有效降低问题发生率，不断提升工程项目管理水平。按照新的发展理念，坚持系统观念，充分发挥内部审计在工程领域为本单位统筹发展和安全的增值作用。

作者:张佳 单位:中央广播电视总台