推动公共产品研发与可及中的作用

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摘要:通过梳理中国儿童营养包研发与可及过程中不同非国家行为体的行动，分析中国不同非国家行为体在推动公共产品研发与可及中的作用及其可持续发展路径。对参与儿童营养包研发与可及的非政府组织、私营部门、慈善基金会、学术机构等不同行为体的关键知情人进行一对一深入访谈和焦点小组访谈，采用滚雪球抽样直至信息饱和，同时请访谈对象提供相关灰色文献，运用主题框架法对访谈资料及灰色文献进行编码、归类和总结。不同类型的非国家行为体在推动营养包研发与可及的不同阶段，通过多种合作范式，优势互补，形成合力。其中，学术机构主要在营养包研发初期发挥主导作用，慈善基金会和非政府组织在开展营养包试点项目和推广初期发挥关键作用，而私营部门在营养包研发后期及推动可及的过程中发挥积极作用并持续推动产品优化。非国家行为体在推动儿童营养包研发与可及过程中发挥关键作用，应以儿童营养包为范例，进一步鼓励不同非国家行为体发挥自身优势，形成互补效应，积极参与推动各类公共产品的创新和可及。

关键词:非国家行为体;公共产品;研发与可及;儿童营养包

公共产品是指供社会公共领域使用的、具有非竞争性和非排他性的产品［1］。公共产品面临研发与可及的双重挑战，一方面，由于存在技术风险，且市场回报不足，公共产品缺乏研发动力，导致研发效率低下［2，3］;另一方面，由于外部效应的影响，由单一主体提供的公共产品可能存在供给结构失衡、供需矛盾突出等问题［4］。因此，学界呼吁不同行为体共同参与公共产品的治理，从而提高研发效率，促进产品可及［5－7］。非国家行为体(Non－StateActor，NSA)近年在全球公共产品治理领域的贡献不断深入。根据世界卫生组织WHA69.10号决议，非国家行为体可分为非政府组织、私营部门、慈善基金会和学术机构4类。其中，非政府组织为独立于政府之外运作的非营利实体，私营部门为工商企业，慈善基金会为资产由捐助者提供、收入用于造福社会的非营利实体，学术机构为通过研究、教育和培训追求和传播知识的实体［8］。非国家行为体在资源调动、知识技能等方面具有充分优势［9］，因此在推动公共产品的研发与可及方面具有较大潜能。但既往研究多对非政府组织、慈善基金会、私营部门、学术机构等单一主体在公共产品研发或供给中的参与进行分析，较少涉及多主体参与，尤其是健康领域相关的研究［10－12］。中国儿童营养包是2001年研发的一种儿童辅食营养补充品，以大豆粉为食物基质，富含维生素和矿物质，可以有效改善儿童贫血和促进生长发育［13－15］。在非政府组织、私营部门实体、慈善基金会、学术机构的共同参与下，儿童营养包经历了从科学研究到试点项目，最终转变为被政府集中采购的公共产品，已成为非国家行为体参与公共产品研发与可及的典型案例。但目前只有少数研究关注不同非国家行为体在营养包研发和推广中的贡献，对各行为体的作用方式缺乏系统梳理［16，17］。本研究通过对参与中国儿童营养包研发和可及的非国家行为体相关人员等进行访谈，了解相关机构在营养包的研究、开发、生产、配套服务等方面的参与和行为举措，分析非国家行为体在推动公共产品研发与可及中发挥的可能作用，为探讨非国家行为体参与全球公共产品治理的机制和发展路径，促进全球卫生合作和治理提供经验性启示。

1对象与方法

1.1调查对象

采用滚雪球抽样法，对了解非国家行为体参与营养包研发与可及过程的关键知情人开展访谈，包括非政府组织人员、营养包企业管理人员、慈善基金会人员、学术机构人员，以及政府机构人员。根据信息饱和原则确定样本量，最终纳入28名访谈对象。

1.2调查方法和内容

本研究采用半结构式访谈法收集资料，访谈形式为一对一深入访谈和焦点小组访谈，并借助现场访谈的机会获取灰色文献。访谈内容为各相关机构在营养包研发与可及过程中开展的行动和发挥的作用，主要从研发与可及两方面展开。灰色文献内容主要包括营养包研发事迹，营养包前期推广模式，企业内部研发、生产、配送管理流程等。访谈在独立安静的环境下进行，由统一培训的调查人员主持。在征求参与人员同意的情况下，调查人员对访谈内容进行录音。

1.3资料分析方法

将访谈录音逐字转录和校对，然后使用质性分析软件Nvivo11.0对访谈资料及获取的灰色文献进行编码、归类和总结。将研发按照不同阶段、可及按照不同维度，构建主题框架，见表1。

2结果

2.1访谈对象的基本情况

共有28位关键知情人参与访谈，分别来自国际生命科学学会中国办事处等2家非政府组织，现主要参与营养包生产和配送的6家企业，中国发展研究基金会等2家慈善基金会，中国疾病预防控制中心营养与健康所等3家学术机构，以及国家和地方政府机构。

2.2非国家行为体在营养包研发中的作用

2.2.1研究学术机构作为基础性和应用性研究的主要平台，从最早提出于生命早期开展营养强化辅食的理念，到开始营养包配方设计，再到试点干预研究，在中国儿童营养包发展的早期阶段均发挥了主导作用。二十世纪九十年代初，来自原中国预防医学科学院的学术机构专家通过全国营养监测数据发现了儿童辅食营养摄入不足的问题，并与国际生命科学学会中国办事处等非政府组织共同提出将营养强化辅食作为我国贫困农村地区儿童早期营养干预的策略。考虑到我国农村地区资源有限，学术机构人员参考国际上已有的微量营养素粉，选取我国儿童常见缺乏的几种微量营养素，并添加富含蛋白质的食物基质，设计了适合中国儿童的辅食营养补充剂，即营养包。“考虑到我国(儿童辅食)优质蛋白也相对缺，所以决定添加食物基质。”(学术机构人员，男)初代营养包被应用于甘肃农村地区进行小规模干预。在大规模应用前，来自营养、儿童保健等领域的众多学术机构人员再次对营养包的成分配方进行论证，通过多次研讨会，针对营养包的性状、食物基质、产品配方等逐一研讨。最终确定营养包的性状为可冲泡的粉末，以豆粉作为食物基质，并确定了微量营养素添加的种类和剂量。“当时有考虑为什么不用奶粉而用豆粉，因为发展中国家比较容易得到，价格便宜，另外也有耐受性的因素。”(慈善基金会人员，男)2.2.2开发营养包前期研究工作主要由学术机构主导、非政府组织辅助完成，后期产品开发工作则由私营部门实体主要推动。在产品配方和质量标准确定后，企业通过小试、中试，进一步完善产品规格，确定营养包的生产工艺、生产设备选型、原材料检验等。“有了前期的小试、中试，才能有后面的产业化。”(营养包企业管理人员，男)此外，由于营养包作为一类新的产品无法办理生产许可，各非国家行为体与国家和地方相关政府部门进行多次沟通，最终推动了国内首个婴幼儿及其他配方谷粉全国工业产品生产许可证的颁发，从而保证了营养包后续的顺利生产和大规模应用。2.2.3产品优化经过前期数年的探索和尝试，营养包的生产工艺逐渐趋于成熟。为了进一步提高产品稳定性和口感，营养包生产企业发挥自身的资金和技术优势，与学术机构及其他食品生产企业开展技术合作，推动产品优化升级。为此，企业专门建立研发团队，投入大量研发资金，部分研究获得国家或省级重点研发专项支持。在改善产品稳定性方面，营养包企业与豆粉生产厂家合作探索湿法包埋钙技术、全程氮气介导下的生产工艺等，克服营养包长期储存易出现不良氧化味等问题。在改善口感方面，营养包企业联合豆粉生产厂家，采用脱渣工艺，去除豆粉中的大部分纤维，将营养包的食物基质由II类速溶豆粉升级为I类速溶豆粉。部分企业通过创新雾化升级颗粒再塑造技术、全自动二次精筛分工艺等，降低豆粉颗粒度，提升豆粉溶解性。“湿法加钙的研究就多花了200万……人才也不断引入，对营养包的技术、品质改进，做了很多实验，确实花费了大量资源。”(营养包企业管理人员，男)

2.3非国家行为体在营养包可及中的作用

2.3.1开展产品应用试点营养包的健康效益得到初步验证后，非政府组织、慈善基金会、私营部门等作为出资方或协办方，在全国多个省市开展营养包干预的公益试点项目，并邀请学术机构专家对实施方案进行论证。其中，非政府组织和慈善基金会通过自筹资金、公益募捐等方式提供经费，私营部门提供资金或产品。部分企业员工还曾作为志愿者，参与到营养包的实际发放工作中。“最一开始是企业捐赠，做了30多个县，有不少的筹资，后来由福利彩票公益金支持。”(慈善基金会人07员，男)这些试点项目积累的实施经验及显现出的健康效益，也推动了营养包在全国农村地区的进一步推广和大范围应用。2.3.2提高产品接受度为提高儿童看护人对营养包的接受度和认可度，在提供营养包产品的同时辅以相关健康教育，一直是各行为体在营养包提供初期就明确一致的策略。“当时最开始发放还是比较困难的，营养包毕竟是一种新的产品，老百姓的这种接受度还是比较困难的。”(政府机构人员，女)期间，学术机构、慈善基金会及营养包企业通过制作宣传材料、开展宣传活动，普及婴幼儿营养包及喂养科学相关知识，并结合不同地区特点进行改良和翻译，进一步促进了营养包产品的可接受度。“宣传材料一般是根据原始设计印制，对于少数民族聚居地区还会对宣教资料进行翻译。”(政府机构人员，女)宣传活动的形式多样，早期主要以在当地宣传为主，包括在赶集日摆摊、设宣传栏、悬挂条幅、张贴海报等。近年，慈善基金会和企业充分利用媒体资源，通过当地电视台和广播，以及公众号、短视频等新型自媒体进行宣传。部分企业还曾派专人到村里走访，针对依从性较差的家庭进行面对面的健康教育。2.3.3保障运输链稳定获取营养包产品的便捷性是确保产品可及的关键，特别是面向边远农村地区的发放，要实现大规模推广必须以距离可及为前提。当前各省一般由县、乡、村三级妇幼卫生网络负责运输链下游的营养包发放工作，而运输链上游环节则依靠营养包生产企业进行跨省的物流配送。企业按照当地需求数量制定营养包的配送计划，并提前了解当地地形特点、仓库储存空间、需求数量等，将营养包配送至县、乡镇或村。配送一般通过企业自配物流车或与物流公司合作这两种方式进行。对于自配物流车，企业制定物流管控制度，保证提货、在途、中转、交货等每个环节都在监控下，以确保营养包配送的安全性。“我们专门建了一个厢货的车队，为了能把营养包能更好的能够发放到工作的最基层。”(企业管理人员，女)对于合作的物流公司，企业表示其也能够将营养包按时保质配送。“合作的物流公司管理规范，而且快递点覆盖比较广。”(企业管理人员，男)2.3.4控制产品质量产品质量控制是保证营养包食品安全和健康功效的重要措施，也是促进营养包食用依从性的关键因素。对此，营养包生产企业严格把控产品的技术质量和生产管理。所有受访企业均建立营养包全程质量追溯系统，将产品质量控制贯穿整条生产链，涵盖原料筛选与检测、生产过程管控、售后服务等各环节。在采购豆粉原料时，企业要求供应商提供非转基因证明，部分企业自建转基因检测实验室或与第三方机构合作对豆粉进行二次检测。为保证成品质量，企业对营养包进行稳定性考察。“这方面主要参照《中国药典》，对营养包进行高温、高湿、强光照射的破坏性实验，6个月加速实验，以及18个月稳定性实验。”(企业管理人员，男)企业还制定售后服务操作规程，保证食品安全。“我们设立了专人值守的售后服务平台和专项售后服务小组，建立完善的退换货和召回流程、不适反应应急预案和处理方案。”(企业管理人员，女)除此之外，学术机构也在产品质量控制阶段发挥了重要作用，如中国疾病预防控制中心营养与健康所长期以来一直负责对营养包产品质量、实验室检测能力等进行监测评估，并为企业提供技术支持。“不光是做监测，对发现的问题、技术攻关也提供了一些支持。”(学术机构人员，男)

2.4不同非国家行为体在推动营养包研发与可及中作用比较

从职能上看，不同类型机构在营养包研发与可及中采取了多种合作形式，并发挥专长各有侧重。学术机构利用其专业知识和技能优势，为产品配方设计和优化提供科学依据，对产品质量进行监管;企业作为产品的生产者和提供者，不仅主动推进产品优化，并且提供物流配送、宣传教育等相关配套服务;慈善基金会既有公益性、非营利性特点，又有灵活性的优势，通过各类渠道进行筹资，为营养包的试点项目提供资金，并利用自身的群众优势，提高营养包的接受度;非政府组织利用其跨国性或在特定领域的专业性等优势，为营养包的研发提供国际经验以供借鉴和参考。从时间上看，学术机构在营养包研发初期发挥主导作用，企业在研发后期及推动可及的过程中承担核心职责。将本研究涉及到的非国家行为体在推动营养包研发环节和可及维度中发挥的作用总结至表2。

3讨论

3.1非国家行为体为推动中国儿童营养包的研发与可及做出了重要贡献

中国儿童营养包作为健康领域的典型公共产品，在政府机构的领导和非国家行为体的一致努力下，使我国贫困农村地区超过一千万儿童受益，为改善健康公平做出突出贡献，并被国际社会给予高度评价。本研究发现，非国家行为体为推动中国儿童营养包的研发与可及做出了重要贡献，在产品研究、开发、转化和应用等多个环节发挥协调、组织、建设作用，是政府公共治理力量的有益补充。对于营养包的研发，由于营养包在我国是一类全新的产品，其研发创新过程尤其需要技术和资源支撑，学术机构作为早期研发阶段的核心参与者有利于提高公共产品的创新效率［3，18］。非政府组织和慈善基金会在推动试点项目中的贡献最为突出，在对试点地区儿童进行营养改善的同时，也进一步探索和完善了适合推广的政策解决方案，为营养包干预被采纳和推广为一项全国性政策提供了重要依据［19］。而营养包的产品升级和供给主要由私营部门踊跃参与和推动，这可能是由于政府采购形成了市场竞争机制，为营养包企业提供了创新和行动激励，也使企业充分践行了社会责任［19，20］。

3.2非国家行为体参与推动公共产品创新或可及的案例并不少见

国外对于儿童辅食营养补充品的推广多是由非政府组织或慈善基金会出资支持，其与企业建立良好合作关系，保证产品的及时交付［21］。国内曾推广铁强化酱油，使政府部门、学术机构、国际组织以及企业之间建立合作关系，为项目提供政策、科研、资金、技术等多方面的支持，将铁强化酱油从科研走向市场，凸显出包括非国家行为体在内的多部门参与公共卫生行动的优势和必要性［22，23］。除此之外，近年非国家行为体在全球环境气候治理、农牧渔业、传染病防控等领域发挥的作用也逐渐得到较多关注［24－27］。中国儿童营养包也是类似的非国家行为体参与模式，不同机构通过资源和技术支持实现协同治理，推进了公共产品的研发和可及。既往有研究指出，非国家行为体在参与公共产品创新与可及过程中，尤其是在卫生领域，可能面临质量低下、成本增加等挑战，甚至可能加剧公共产品的不公平分配［28］。而中国儿童营养包的技术升级、可接受度等方面虽也面临一些挑战，但由于非国家行为体的参与是动态的、针对性强的、协同一致的，仍在一定程度上保障了营养包的研发与可及过程的高效进行。

3.3非国家行为体与政府组织共同承担公共产品研发与可及的责任

在现代社会的公共治理中，非国家行为体承担了更多原本由政府承担的责任［29］。其与政府组织间整合双方资源解决公共产品的创新与可及问题，实现职责和优势互补，潜在益处逐渐得到认可。根据多中心治理理论，公共产品或事务管理的主体应当具备多元性，多主体间进行资源交换和优势互补，有利于提高追求公共利益的动力和效率［30，31］。联合国可持续发展目标也鼓励非国家行为体与政府组织建立伙伴关系，应推动形成非国家行为体广泛参与的治理结构和自主网络，才能有效缓解公共产品的研发与可及困境、弥合供需差距［32］。综上，非国家行为体在推动缺乏市场激励的公共产品研发和可及过程中可以形成合力，应进一步提供支持性政策，激励非政府组织、私营部门实体、慈善基金会及学术机构等各类行为体，根据其特点和自身优势选择参与的适宜阶段，并引导建立合作伙伴关系，从而激励创新，建立多元治理机制，形成互补效应，促进公共产品的研发与可及。

作者:杨明芳 尹慧 孙一诺 马继炎 张开宣 黄旸木 单位:北京大学公共卫生学院全球卫生学系