浅谈公共财政如何覆盖新农村建设
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公共财政是实现农业、农村全面协调发展的重要物质基础与体制保障，是国家和各级政府履行职能的政策工具，管理手段，在建设社会主义新农村的伟大实践中肩负着不可替代的重大历史使命。近几年来，各级政府部门认真贯彻中央关于“三农”工作的各项重大决策部署，紧紧围绕“多予，少取，放活”的方针，大幅度增加财政支农资金，有效促进了农民减负、农业生产、农民增收和农村各项事业的发展。党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，*年中央一号文件进一步明确了新农村建设的具体要求，新农村建设是党中央在新的历史时期作出的重大战略举措，新农村建设与财政密切相关，财政在新农村建设中大有可为。
一、公共财政覆盖农村面临的困难和问题
（一）县乡财政困难，除保工资和正常公用经费外，无力支持经济事业发展。
目前相当一部分县域经济发展滞后，特别是税改后的县、乡两级，由于取消了农业税、农业特产税和规费收入，这对于靠农业支撑的大部分县乡来说无疑是“釜底抽薪”，靠上级转移支付的财力远远不足弥补，县乡财政状况整体处于“吃饭”财政。如笔者所在的福建省诏安县全县14个乡镇2个区，总人口58万人，财政供养人员11611人是典型的农业县、财政穷县，*年全县地方财政收入9021万元，不仅收入总量小，人均占有财力也低；地方财政收入过千万元的乡镇1个，有10个乡镇区收入不超过500万元，最少的只有180万元，在县乡全部支出中，用于工资性支出达到86.7%以上，加上各种法定支出以及硬性增支政策，财政收支矛盾十分突出，支持经济和社会事业发展力不从心。
（二）县乡镇债务负担沉重，形成潜在的财政风险，制约了农村经济社会发展。
在财力薄弱的情况下，为了保工资、维持正常运转，支持城镇建设和社会公益事业发展，县乡财政不得不举债度日，截止*年底笔者所在县全县乡镇债务总额达12800万元，县直部门债务余额累计达2000多万元，其中直接显性债务11430万元，间接隐性债务3370万元，目前县乡财政债务主要是显性的上级财政借款，国债转贷，国有商业银行贷款。同时由于历史原因和教育“两基达标”验收期间，积累了不少债务，据统计全县村级债务达4700万元，致使部分村级组织背上沉重的债务包袱，运转相当困难。
（三）农村社会事业投入严重不足，公共财政覆盖农村的范围，程度和层次窄浅。
近年来，财政支农投入过度依赖上级财政，县乡财政农业支出比重呈逐年下降趋势，据统计，目前中央投入所占比例东部地区为20%—30%，中部地区为40%—60%，西部地区比例为50%—70%。有的县乡本级财政以保吃饭，保运转为主，基本没有新增支农投入，造成农村各项事业发展滞后。一是在农村义务教育发展方面，受县乡财力和体制影响，农村中小学教师工资执行标准不仅普遍较低，而且市县乡之间还存在较大的差距，造成部分农村中小学教师流失。农村中小学生公用经费远远达不到省定小学每生每年240元，初中每生每年340元的最低定额。农村教育资源短缺，学校缺乏教学设施，办学条件相对落后。危房改造任务很重，贫困学生“两免一补”覆盖率低，所有这些都直接影响了农村义务教育的健康发展。二是农村卫生事业亟待加强。“两个体系”建设不够完善，乡村医疗机构收不抵支，乡镇卫生院医疗条件普遍落后，影响了新型合作医疗的普及。三是农村社会保障体系不完善，范围小，覆盖面窄，参保率低，在偏远贫穷的山区甚至是社保盲区。四是在农村基础设施方面，如村村通公路工程除国债转贷，交通补助外，各级财政投入严重不足，加上水、电等基础设施薄弱，农业综合生产能力需进一步提高。
（四）税费改革后乡村减收幅度较大，部分乡镇和村级组织运转困难。
以诏安县为例，农村税费改革后，全县实际减收6000多万元，*年上级财政累计下达税改转移支付3000多万元，减收与补助相比还差3000多万元。除保工资，五保户供养等必需支出外，很难维持村级政权正常运转，更无力支持农村集体经济和公益事业发展。
（五）财政投入不足，筹资渠道狭窄，兴办农村社会公益事业难。
农村税费改革后，乡村两级减收幅度较大，保工资保运转相对比较吃力，用于支持农村公益事业发展的资金严重不足。虽然按照税改政策的要求，在乡村两级收入不足的情况下，发展农村公益事业只能采取“一事一议”的办法。但受各方面因素的制约，农村“一事一议”执行难度较大，影响了乡村公益事业的发展。
（一）加快县域经济发展，大力培植地方财源。
经济发展是财政的基础，是缓解县乡财政困难，壮大财政实力的根本途径。县乡财政部门要按党和政府的工作部署，下大力气培植骨干税源企业，从政策、资金、技术等方面给予重点扶持，加快中小企业整合提升，增强对财政的贡献能力。利用财税优惠政策措施，以财政贴息、担保、补贴和奖励等手段，支持骨干企业。俗话说“无工不富”，各县乡应根据当地的实际情况和条件加快“工业立县乡”的步伐，加大招商引资力度和出口创汇，推进经济结构调整。大力发展服务业特别是新兴服务业，放宽政策，创造环境，加快发展，使其成为地方财政收入的重要来源。
（二）加大对县乡转移支付力度，努力缓解县乡财政困难。鉴于因税改政策调整县乡收支缺口呈持续刚性增长的态势，且越来越大，因此，中央和省、市财政应进一步加大对县乡的转移支付力度。特别是农村义务教育经费在乡镇财政支出中占有很大比重，实行分级管理，以县为主的管理体制后，由于县级财政本身也很困难，所以很难保证教育经费需要。因此，上级财政应进一步加大转移支付力度，可设立农村义务教育专项转移支付，逐步使中央和省成为农村义务教育的投入主体。
（三）按照公共财政建设的要求，不断改革完善公共财政覆盖农村的管理体制。
一是合理划分各级政府事权关系。按照“谁办事，谁拿钱”原则，进一步规范省、市、县、乡四级事权范围，明确财政支出责任。对属中央和省级财政负担的支出，不应嫁接给县乡财政。上级政府对下安排的事务，应足额安排专款，尽量不要让县乡财政安排配套资金，以免增加基层财政负担；对于共同承担的事务，要综合考虑县乡承受能力，确定合理的省市县乡负担比例。二是进一步完善县乡财政体制。在调整省对市，市对县财政体制的基础上，适时调整完善县乡体制，合理划分事权、财权，确定乡镇财政收支范围，建立乡镇财力稳定增长机制。科学确定县乡财力比重结构，加大对乡级财政的转移支付力度。积极推行“乡财县管乡用”，“村财乡管村用”改革，提高县乡财政统筹能力，规范乡村收支行为。三是改革农村义务教育经费管理体制，明确划分各级政府义务教育管理的职权，合理确定各级财政承担的义务教育经费的范围和程度。另外，在各级财政加大投入的基础上，积极引入市场机制，拓宽融资渠道，鼓励支持个人、企业、社会团体和组织投资兴办农村社会公益事业。
（四）逐步缓解县乡村债务，严格控制新增不良债务。针对县乡村债务较重，县乡财政困难，仅靠地方解决债务包袱无能为力的实际，为缓解县乡财政负担，上级财政应在政策，资金等方面给予倾斜。对基金会、供销社股金，国债转贷等，上级财政应适当给予豁免，以减轻县乡村还债压力。当前在积极推动“乡财县管”和“村财乡管”改革的同时，认真清理县乡村债权债务，采取多种形式化解债务。如加快发展经济，实现增收还债；建立财政偿债准备金，逐步偿还债务；大力催收单位和个人拖欠乡镇和村级组织的各项款项，用于清偿债务；盘活存量资产，拍卖还债等。同时建立债务防范和控制机制，坚决控制新增债务。实行严格的举债责任追究制和县乡领导干部离任债务审计制度，把偿还债务和制止新增债务作为考核县乡党政主要领导干部任期目标和工作实绩情况的重要依据。
（五）增加对新农村建设的投入。
工业反哺农业，财政补贴农民是经济社会发展到一定阶段的产物。也是世界许多国家工业化进程中的一种普遍现象。我国已进入工业化中期阶段，基本具备工业反哺农业的条件，调整国民收入分配结构，增加“三农”投入正逢其时。
1、扩大公共财政覆盖农村的范围。
城乡二元结构的矛盾是多方面的，不仅表现在经济上，更多地体现在社会发展、社会体制和公共服务的巨大差距上。要实行农村社会政策适度优先战略，突出支持农村基础设施建设，支持农村教育、科技、卫生等公益事业发展，支持农民就业，农村社会保障和福利优抚等社会事业发展，支持农业灾害，动物防疫等公共突发事件预防体系建设。
2、提高公共财政对农业农村的支出比例。
目前国家财政支农支出增长较快，但总体规模小，比重低。这种城乡资源的配置结构与我国绝大多数人口在农村的分布状况很不相称。统筹城乡发展，必须首先统筹城乡财政资源配置，逐步提高国家财政支农支出占财政总支出的比重，争取“十一五”期末达到15%。
3、引导和促进社会资金对新农村建设的投入。
国家除了要从制度改革入手，直接调整财政支出结构外，还必须制定促进社会资金投入新农村建设的扶持政策，促进工业对农业的反哺和城市对乡村的支持。一是对社会资本直接投资农业产业和农村公益事业给予税收优惠政策。对农产品加工业企业实行消费型增值税，对农民和企业投资投劳兴办小农水，乡村道路实行减免税收政策。二是按照政府引导，商业运作的原则，支持政策性农业保险公司和担保公司的建立和发展，扩大农业农村融资能力。
（六）大力支持现代农业建设，促进政府投资向农业优势产业和优势区域聚集。
围绕现代农业发展目标，政府支农资金实行有重点的倾斜性投资政策。一是向农产品加工业倾斜。增加资本投入，贷款贴息，贷款担保等引导性投资，促进银企合作，开辟农产品加工业投资渠道。安排专项资金，制定以奖代补政策，对在招商引资和农产品加工业产业集群建设中做出贡献的单位和个人进行奖励。二是向畜牧蔬菜、果品等优势产业倾斜，财政资金要按照扶优扶强的原则，引导性资金重点用于规模较大，科技含量较高，标准化生产，规模化经营的大产业大基地，形成农产品加工业的原料基地群，三是向公共配套服务体系倾斜。建立健全农业科技创新与应用体系，动植物保护体系，种养业良种体系，农产品质量安全体系，农产品市场信息体系，农业资源与生态保护体系，农业社会化服务与管理体系。各项服务体系建设，要按照统一规划，分步实施，逐步完善的要求，要实行省统一部署，各级政府分担，动员社会投入，确保各项体系建设的资金落到实处。四是增加“三补贴”资金，稳定粮食生产。增加种粮农民直补资金，小麦玉米良种补贴资金和农机具购置补助资金投入，围绕优质粮食产业工程，合理配置使用各项直补资金。改进直补资金发放方式，简化发放手续。积极研究探索建立对种粮农民种粮收益综合补贴制度，提高补贴效益。
（七）进一步加大扶贫投资力度，尽快改善贫困地区人民生产生活条件。
扶贫投资围绕社会主义新农村建设目标，结合整村推进，重点抓好产业扶贫和农业，农村的基础设施建设。安排贷款贴息专项资金，支持贫困农民通过“小额信贷”放大种养业建设资金，支持贫困地区农产品加工业和其他富民产业发展。结合贫困地区劳动力培训和移民搬迁工作的总体部署，合理安排扶贫资金，确保两项重点工程需要。
（八）加强乡村基础设施建设。
围绕基本农田治理，节水灌溉，旱作工程三大目标，采取政府资助，农民自筹，社会投资等方式，全面启动小型农田水利基础设施改造工程。加强农村公路建设，*年完成县道改造通乡油路和通村油路建设。有条件的地方应实行通乡、通村硬化水泥路建设。按照建管并重原则，逐步把农村公路等公益性基础设施的管护纳入政府支持范围。加大其他各项基础设施建设资金向农业和农村的倾斜力度，重点支持饮水安全，农村能源等工程建设，支持农村电力，通讯和教育、卫生、文化等设施建设。
（九）加强农村社会保障制度建设。
加快推进新型农村合作医疗制度建设，*年提高补助标准，扩大试点面，到2008年基本普及新型农村合作医疗制度。建立更加规范有效的农村社会救助制度，落实《农村五保供养工作条例》，健全农村特困群众定期定量救助制度，鼓励有条件的地区积极探索建立适合农村生产和生活实际，保障线标准合理适当的农村最低生活保障制度，完善农村医疗救助制度。加快乡镇卫生院改造步伐，完善农村卫生服务网络，提高医疗救助能力。逐步解决进城农民工和被征地农民的社会保障问题，依法将进城农民工纳入工伤保险范围，探索适合进城农民工特点的大病医疗保障和养老保障办法。
（十）建立提高农民整体素质的长效保障机制。
建立和完善农村义务教育经费长效保障机制。“十一五”时期，按照“明确各级责任，中央地方共担，加大财政投入，提高保障水平，分步组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，逐步建立分项目，按比例分担的农村义务教育保障机制。巩固和完善农村中小学教师工资经费保障机制；提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平，建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造投入长效机制；逐步免除农村义务教育阶段学生杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。建立农村劳动力培训补助机制，促进农村劳动力向二、三产业转移。增加农村文化投入，建设一批功能齐全的基层文化设施和文化场所，推进农村广播电视村村通和送书下乡活动。
