对农村民主政治建设几个问题的思考

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“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”这二十个字表明了，我们要建成的社会主义新农村，是一个经济、政治、文化和社会各个方面和谐发展的新的农村社会。其中，“管理民主”体现了对我国农村民主政治建设的新要求。

一、建立符合新农村建设需要的行政管理体制

目前在农村，许多地方都将“撤乡并镇”作为建设社会主义新农村的一项重大举措。但是，实事求是地说，这种改革的实效性是一个有待认真思考的问题。

从理论上讲，“撤乡并镇”的行政体制改革，由于减少了行政管理的中间环节，不仅可以减少行政治理的成本，而且还能减轻农民负担，缓和地方政府和农民的关系。但是，从实际出发，对于经济发展落后的地区来说，其实并不具备“撤乡并镇”改革所要求的社会条件。

我们以内蒙古自治区的农村牧区为例来进行分析。调研表明，内蒙古自治区的广大农村牧区苏木镇实行了“撤乡并镇”的行政管理体制改革后，虽然也产生了一些积极的作用，初步改变了机构臃肿、人浮于事的状态，但也产生了一些不容忽视的问题。比如，最为突出的问题是，由于新的苏木镇行政区域大，工作人员少，这在一定程度上不仅影响了苏木镇管理经济社会事务的能力，而且也增加了群众办事的难度。由于原来牧区苏木镇行政区域就比较大，撤并后几个苏木镇合在一起，其行政所辖面积大都在上千平方公里，而改革要求在编人员一般为行政30―40人、事业30―40人。由于牧民居住分散，路况和交通条件又差，行政范围的扩大，使政府部门下基层为老百姓服务以及老百姓进苏木镇办事，都非常困难，大大增加了双方的办事成本，工作的时效也很受影响，而且,也导致了基层政府的不作为、以及服务的不到位等消极后果。又比如，牧民子女就学成本相对提高，部分贫困家庭出现子女辍学现象。教育资源整合是机构改革的一项内容，改革中多数苏木乡镇里的中学搬到旗所在地，甚至连小学都搬到了旗所在地。虽然义务教育期间实行“两免一补”政策，但是，牧民的子女，特别是小学生的车船费、住宿费等就学成本都不同程度地提高，加重了牧民的经济负担，甚至可能引起其他社会问题。再如，在一些农村地区，伴随着农村基层组织行政功能的逐渐弱化，在那些尚未建立起农民组织的地方，出现了大量的非良性组织，严重影响了农村社会的健康发展。

因此，笔者认为，对“撤乡并镇”的改革不能全国搞“一刀切”，必须要进行比较科学、详细的、从宏观到微观的规划。而且，制定的规划应当有远期目标和阶段性任务，一个县域经济、社会达到什么程度，与此相应的应是什么样的乡（镇）、村社区结构，都需要有科学的依据。

在实现现代化的过程中，世界各国、各地的经济和社会发展已有大量的事实证明：一个符合实际需要的、执行有效的体制对一个社会的全面发展或整体振兴所具有的价值和意义，在一定的条件下，要远远超过一项重大的科技进步。

二、积极培育代表和维护农民利益的组织

农民组织主要是指由农民自发组织的，或者是在政府的推动下组织的民间社团，它不是一种政权组织，而是一种草根组织，也可称为农民协会。

在建设和谐社会的今天，面对农村政治、经济和社会矛盾日益增多的客观现实，面对参与意识不断提高的广大农民，建立起代表和维护农民利益的组织日益成为了一种迫切的要求。其实，邓小平在20世纪80年代中期就曾讲过，成立农民协会的意见可以考虑，真正需要即可筹办。

我们要建立的农民组织，是农民利益整合和表达的组织，是农民与政府沟通协商的政治参与组织，充当着调节农民和基层政权组织关系的中介角色。农民组织建设的实质，就是调整中央政府、地方政府和农民之间的依赖、合作与博弈关系，目的在于更好地实现农民的政治、经济利益或完成某种社会保障的功能，促进农民利益的最大化，进一步实现基层的民主和善治。

著名的农村社会问题学者米格代尔曾经分析指出，分散的农民可能是“革命者”的社会基础，而有组织的农民则可能是改良主义者甚至是保守主义者的社会基础。如果通过农会把分散的农民组织起来，政府与农民对话的成本就可以大大降低，农民的愿望就容易通过秩序化的组织渠道得到表达，一些突发事件也可以得到缓冲和调解。因此说，农民的社会组织化程度越高，社会就越稳定。

三、逐步建立起农村的新型政治文化

在中外历史上，每一次大的政治变革都伴随着一场政治文化的变革。一种新质的政治文化的形成应该先于政治变革的实践，并且成为政治体系变革与发展的强大推动力量。正是因为认识到了政治文化与政治体系之间的这种关系，近代资产阶级改良派代表人物梁启超在失败后就提出：必须大力倡导新思想以造就新国民。

社会资本作为一种新型的政治文化，从上个世纪80年代起备受学术界和政坛的关注。美国哈佛大学政治社会学教授罗伯特·d·帕特南在《使民主运转起来》一书中指出，社会资本是能够通过推动协调的行动来提高社会效率的信任、规范和网络。帕特南根据他对意大利南部和北部长达20年的研究，得出了震动学术界和政坛的结论：意大利北部的民主政治之所以比南部正常，就是因为拥有意大利南部所没有的政治文化——社会资本。因此，他指出：社会资本是市民社会的一个重要的基础，是市民社会的“一笔启动资金”。

我理解，简单地说，社会资本其实就是指，在一个社会或一个特定的群体中，成员之间互惠互利的程度。经验表明，在一个社会资本匮乏的社会或群体里，人们之间的交往必然会产生集体行动的困境。

那么，我国农村的社会资本存量如何呢？关于这一点，梁启超在《新民说》中曾指出：“我国民所最缺者，公德其一端也。”何为公德？梁启超说，“人人独善其身者谓之私德，人人相善其群者谓之公德，二者皆人生所不可缺之具也。”然而，长期以来，一家一户的个体经营方式，导致国民（当然也包括农民）没有合作意识，没有利他主义，人与人之间的互惠互利只是在具有血缘关系的家庭和家族，以及比较亲密的朋友中间才存在。而在社会公共生活的领域，陌生人之间普遍缺乏信任和合作的精神，“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的现象非常普遍地存在着。美国哲学家莱因霍尔德·尼布尔写文章把这种现象概括为：“道德的人和不道德的社会”。

正如梁启超所指出的，“无私德则不能立。合无量数卑污虚伪残忍愚懦之人，无以为国也。无公德则不能团。虽有无量数束身自好、廉谨良愿之人，仍无以为国也。”同理，没有具有良好的公共道德精神的农民，我们就不可能建成“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。尤其是，随着农村民主政治建设的不断深入，对广大农民的公共道德的培育和建设提出了更加紧迫的要求。我们必须倡导和建立起农村的新型政治文化，使广大村民具有一种互利、合作、开放的公共道德，从而为农村民主政治的建设和发展提供积极的伦理环境。