新农村建设需要制度创新

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新农村建设，只有培育起8亿农民的自主性和积极性，才能形成大局面、大气候。笔者最近跑了一些地方，感觉新农村建设需要在四个方面进行制度创新。

土地和金融制度

1、建立“土地——金融——社保”制度

全国农民拥有20亿亩耕地、50亿亩的非耕地（包含山地），如果每亩耕地价值5万元，每亩山地2万元。农民拥有的耕地、非耕地的总价值应该在200万亿元。

此外，农村水面也有数十万亿的价值；农民的房产也有数十万万亿元的价值；农村还有近3亿处于半休闲状态的劳动力。

如果建立起“土地——金融”制度，农民每年不仅可以动用数百万亿、甚至更多的“土地金融资金”发展和建设新农村，使新农村建设出现“万马奔腾自奋蹄”的局面，还可以在建设的过程中获得数百亿、甚至千亿的土地交易收益和金融服务收益，以此奠定农民社保制度的经济基础。

“土地——金融——社保”制度的核心内容包括：第一，国家建立土地银行（也可以由地方政府在财政局内设“土地金融基金”和土地储备中心），为农民集体提供低息“集体土地抵押贷款”，做实农民组织的经济基础；第二，“集体土地抵押贷款”专用于建立跨社区（一个乡镇范围内建一个或两个）农民合作经济组织内部的“金融合作社”和村（自然村）内部的资金互助社，农户家庭的土地使用权可以在“金融合作社”或“资金互助社”抵押贷款，促进家庭经营权进一步发展；第三，“金融合作社”或“资金互助社”由农民自主经营管理，接受财政部门（或农业部门）的农经局监管，利息收益的分配，由社员依照章程民主决定。第四，“土地——金融”制度带来的巨大收益，其中相当部分用于充实公积金和村民（社员）个人的社保帐户，国家用于农民的社保资金，也一并划入村民（社员）的个人帐户。村民（社员）退出集体，进入城市，集体应将村民（社员）个人帐户的社保资金转入城市社保体系，还应该用公积金收购其土地份额产权（以内部交易价格为准，也可转让给内部成员）。

通过“土地——金融”制度创新，优化配置农村内部各种资源，农民完全可以自立自主建设新村镇。这是建设新农村的新模式，并且具有可复制、可推广、可持续的优点。

2、建立土地和房屋置换制度

30年后，全国生活在农村的农民数量应该稳定在4亿左右，因此新农村建设不是要按照8亿的人口规模以及65万个行政村、450万个自然村进行建设，而是要按照4亿人口规模、并且是生活在4万个左右中心镇和20万个左右中心村的格局建设。

为了便于非中心村、中心镇所在地的农民，低成本进入中心村或中心镇生活，应该为村（社）的土地和房屋置换或交易提供方便。

准许非中心村以N亩集体土地换取中心村的1亩集体土地（交换比例可以协商）。使每一个非中心村都在新中心村镇所在地有集体土地。

可以由“土地——金融”合作社，统一在中心村镇规划的新居民区合作建住房、公共设施（道路、医院、学校、商场、信用社、水厂、公园、运动场、文化站、养老院、幼儿园、垃圾站等等）、生态养殖园（养猪、养牛等，和人居小区分离）、工业园等等。

非中心村村民可以将自己原有的老房子和宅基地（含自留地）抵押给“土地——金融”合作社（社员民主定价，原则：住房价格为成本价，宅基地价格比照非农用地市场价格），换取统一在新区新建的居民房。非中心村村民原有的老房子和宅基地，再由“土地——金融”合作社统一开发成“工业园”或“生态养殖园”或恢复耕作后置换中心村镇的土地（非农用地）。

非中心村村民的老房子和宅基地的价格低于中心村（镇）新居民房价格的部分，由居民分年逐年偿还；高于部分，现金返还给非中心村民。

由“土地——金融”合作社，为新居民统一办理新居民房的房地产证。中心村或中心镇的房产，可以在“土地——金融”合作社抵押贷款。通过“土地——金融”制度创新，保障农民在新中心村镇所建房地产的产权能够充分实现，使农民家庭的金融资产大幅增加。

3、建立集体非基本农地交易制度

农民集体所有的非基本农地，可以直接进入一级市场，或买卖或租赁，但依法纳税；农户土地使用权直接进入农民组织内部市场（二级市场），土地集体所有权和农户土地使用权分别在两个市场上“自由交易”，获得产权交易和资本化收益。农民集体抵押贷款的土地，到期不还，收归国家或政府，但只能用于公益事业（修学校、医院、敬老院、孤儿院、公路和公园等）。政府土地储备中心的土地，也可以和村集体置换土地。逐步废除现有的“征地制度”。

村庄体制

1、重在建设新中心村镇

按照4亿人口规模、并且是生活在4万个左右中心镇和20万个左右中心村的格局建设新农村，就要突破村庄体制，应该在乡镇范围内进行参与式的整体规划，引导有限的资源使用到中心村镇发展和建设，使得有一定基础的乡镇和村庄所在地，在3－5年的时间内基本实现基础设施和基本服务与县城均等。

2、重在建设以专业合作为核心的经济组织

随着生产力的发展，专业化生产经营是大趋势，所以，经济发展不能局限于行政村体制，要突破行政村体制，发展跨行政村的专业经济合作组织。

3、重在建设以社区业主为主体的自治制度

中心村和中心镇是新农村建设的重点，因此，将来的村民自治制度，也要突破现有行政村自治体制，要建立中心村或中心镇的“社区业主自治”制度。

农业经营制度

1986年以来，大宗农产品基本饱和，农民增产不增收、甚至减收是常态。如果不是接近2亿进城农民工的打工收入补贴家庭经营，农村将非常凋敝。但如果依赖打工收益维持家庭承包经营，农民工就无法在城市安居乐业，现代化、城市化不可能成功。建设新农村，必须要有新农业经济制度。

1、由村民按照《村民委员会组织法》，自主决定土地的经营形式及其收益的分配方式；准许土地集中经营、专业经营、家庭分散经营同时存在；准许土地所有权收益和使用权收益分离；

2、做实土地农民集体所有制和集体经济，准许进城（安居乐业）村民（社员）退出集体，由村民集体给予合理补偿，退出成员的份额土地所有权收归村民集体或有偿转让给其他村民（社员）。宅基地可以保留，也可以在内部转让，但必须服从新村镇建设规划。

3、强制性执行农产品生产标准和入市标识，一个村（或社）一个品牌，20户左右的农民组成一个产销班，每个农户都有一个产品标识。无品牌、无标识（条码）的农产品不许进入城市市场。发现某个品牌的农产品不合格，取消进入城市市场资格三年。

4、千方百计扶持以“金融合作为核心”的农民合作经济组织和以“土地合作为核心”的社区集体经济组织的发展。实践证明，在市场经济条件下，“以金融合作为核心”的跨社区农民经济组织（如日本、韩国、台湾农协）和“以土地合作为核心”的社区集体经济组织（如华西村、大寨村等），是相对有效的农民经济组织，既有利于农业现代化，又有利于农民共同富裕。今后，政府的惠农扶农政策，不再直接到户，这样既无效率，也不利于农业和农村经济与时俱进；政府的惠农扶农政策更不能通过“龙头企业+农户”到户，这实际是扶持“龙头企业”剥夺农民。公司主导的“公司+农户”的农业产业化不能富裕农民，只有集体经济或合作经济组织主导的农业产业化才能实现农村农民的共同富裕。

财政资源配置体制和方式

中央财政支持新农村建设的财力是逐年增加的，但层层雁过拔毛之后所剩无几了，再加上扶持龙头企业和官方主持的项目招标制的损失，农民得到的实惠就更少了。旧有的财政资金配置体制一定要突破，以提高财政资源的使用效率。

1、改官权配置为主为法律配置为主，凡是量化到人头的资源（教育、医疗、社保等），一律依法配置，直接进入最基层农民组织或个人账户；改专项转移为主为一般性转移为主，凡是县以下基建项目，一律采用一般性转移，“打包”到基层政府和农民组织；同时，要加强基层政府对财政资源的统筹功能，强化乡镇人民代表大会对财政预算的决策权力和政府执行预算的监督权力。

2、财政资金到达基层后，要确立农民组织使用资源的主体地位。要改财政资源使用权由政府官员主导为农民组织主导，增强农民组织的主体性；要改市场配置为农民组织配置，小型基础设施建设，鼓励农民组织自力更生为主——“民办国助”，充分调动农民以“劳动换福利”的积极性，以小钱办大事。

3、新农村建设的财政资金，不再通过“龙头企业”和官办“农村信用社”惠农扶农，直接扶持农民金融合作组织和社区集体经济组织，充分发挥金融工具在新农村建设中的“农民自主性”作用。

4、中央财政用于新农村建设的资金，应该逐步扩大充实村民（或社员）的个人社保账户的比例。为将来城乡社保一体化打好基础。