农村合作体系构建的综合农协道路

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上世纪80年代推进农村改革以来，农村发展一直面临着深层次组织和制度创新任务，其中核心是构建家庭承包制基础上的农村合作体系，以确保小农户在大市场中具有平等地位，分享涉农产业和涉农服务利润。但农村合作体系的组建和发展多年来一直处在目标不明、零敲碎打的困境。

对农村合作体系的目标模式，目前理论仍然停留在粗浅了解国外模式上的简单化争论，针对我们自身的特殊的农民合作需求研究不够，对有关的制度创新实例的深度研究不够，对合作体系的具体制度设计的研究则更为缺乏。但就在理论研究不够深入的情况下，政策已经在大幅回应实践中的农民合作体系创建要求。《农村专业合作社法》已于*年7月正式推行；各涉农部门为争取国家财政资金，或扩张部门地位和利益，正在出台和实施大力发展各类农村合作经济组织的政策；各级地方政府也在系统制定并开始实施促进合作体系发育的政策。

这些政策努力由于不能共享对合作体系目标模式的共识，自觉明确合作体系的功能，其效果不可避免会打折扣。其中尤为严重的是，各涉农部门的有关政策很多是基于争取资金和扩张利益的目标，因而片面强调其专业性，人为割裂合作体系应有的综合性，导致财政资金使用效率降低，合理的合作体系建立的任务无法提出或实现。一句话，农村合作体系的制度创新由于缺乏理论指导，在部门利益分立条件下可能陷于根本无法建立的困境。

对让小农在农业生产以及之外的其他涉农经济活动中获得收益，日、韩等国家和我国台湾地区已经有了综合农协的经验。这一经验是比较有效的：就是层层建立农民合作经济组织，并开放流通、金融、技术推广等领域给这些合作经济组织经营，并将这些领域专属农民合作经济组织，其他经济主体不得轻易进入，依照区域大小和专业化程度高低建立纵向体系，直至在全国有统一的农会或农民合作协会。国家对综合农协体系的创建和运作给与资金、人力、法律政策上的扶植。

这时候，我们一方面必须从基本理论甚至是常识上确立对综合农协在中国必要性的认识，另一方面必须找准综合农协在中国发展的现实路径。

一、综合农协道路不可避免

首先要说的是，中国兼业小农户在市场中的经济和社会福利需要综合农协。

中国的农民多数是兼业小农，人多地少的生态和社会约束不会演化出大量的专业化生产的大农户。即使这次农业普查的结构也许会告诉我们，中国农户的农产品商品化率提高了，生产的专业化水平提高了，但不会改变多数农户生产剩余少、专业化生产水平低的基本情况。过亿的小农户依靠农作物的多品种兼业和半工半农兼业，其产品的商品化率必然低，专业化程度必然低，依靠从市场上获得生产收益的空间必然低。因此，中国小农需要在农业生产之外分享社会平均利润，如此，才能提高其收入水平。这种分享一个是通过针对农户的社会保障制度，但是，这方面农村的步伐比城市还要慢，不能期待靠它改变农户处境；另一方面就要靠让农户在国民收入的一次分配领域获得较高收益。后一个方面才是解决农民收入和社会福利问题的根本途径。

其次，新农村建设的全面支农政策需要综合农协作为载体和渠道。

现在举国上下支持新农村建设，各部门纷纷出台支持新农村建设的计划，其中不乏项目和资金支持。但是，通过行政体系和层层上达的办法并不能有效对接农村需求，并且在这一过程中耗费大量行政成本，媒体广泛质疑的钱能否花在农民身上不是空穴来风。农民合作社法通过的历程，就典型反映了部门利益的现状。由于摆脱了部门立法模式，才使得这部法律最终在争吵中通过，但是，没有金融合作的规定，反映了农业部门力图掌控合作社，领导和指导部门的多元参与的规定，显示各方都想在培育发展合作社中分一杯羹。要进行新农村建设，就要解决支农体系内部互相挚肘、运行的行政成本过高的问题。综合农协是解决这一问题的有效途径。

综合农协构建的农民合作体系，其基层组织贴近农村，利于反馈农民需求，而且集中使用整合了的资金资源，加上合作制原则给予的民主参与和监督机制，使资源能得到正确和高效的使用，综合农协也就比部门直接把手伸向农村要有效。部门伸手虽然都是基于好的动机，但多双手插进农村，一是资源浪费，二是相互打架，三是内部监督幅度过大导致无法监督，基层小鬼不免为自己谋利。

二、以一定区域中的县级为起点，探索地方综合农协的现实制度模式

要避免陷入本文开头说的发展农民合作体系的困境，在加强理论认识之外，还需要找到适合中国情况的农村合作体系构建的初始设计。县级在地方层面上，涉农资源密集度最高、农村合作体系需求最为强烈，依托对县级综合农村合作体系的试验研究可以深化对合作体系目标模式的讨论。

县级各涉农部门掌握着新农村建设政策，支持农村的大部分资源，它们的机构、资源来源和使用相互分立，利益多有磨擦；它们拥有对农村合作经济组织的支持、指导、规范等多种职责，但在实际工作中不能形成合力。要建立农村合作体系，这种县级涉农部门利益分立体制必须加以改革。

实践给我们提供了一个观察并参与县级涉农部门利益分立体制体制改革的机会。这就是在浙江瑞安市的农村合作协会的试验，其方向是建立综合农协。瑞安农村合作协会（以下简称“瑞安农协”），是在瑞安市农办、农业局、科技局、民政局以及人民银行、银监办等体制内涉农部门的支持下，由瑞安农村合作银行、供销联社以及瑞安辖内50多家农民专业合作社、村经济合作社，自愿采取多层次的合作、联合与整合而成的。瑞安农协于*年6月开始筹建，*年3月正式成立，*年7月，和中国人民大学乡村建设中心共建了综合农协试验基地。其会训是“三位一体服务三农，条块交融统筹城乡”，目的是推进农村金融、流通和科技体制的资源整合，引导农民专业合作、供销合作和金融合作的互相融合，即建立“三位一体”的农村新型合作组织，形成全方位多层次综合性的农村新型合作经济体系。农协内部成立了信用部、流通部、科技部、社区部等部门，指导和推动各类合作，在乡镇推动实力强的跨村合作社组建成中心合作社，在村级发展综合合作社，规范各专业合作社。瑞安农协成立一年来运作较为成功：在金融合作上，和市农村合作银行紧密合作，建立农村信用评级委员会，截止*年底，共评出信用农户22191户，发放联保贷款余额735万元，发放小额信用农户贷款余额8989万元，筹建成立以资金互助合作为主要功能的北龙中心合作社；在供销合作上，申请三个集体商标，供农协会员使用，以农协供销部名义联合市供销社，增设9家农村供销连锁超市，61家农资连锁供应点；借助科技局力量，成立了农协科技特派员分会，直接联络农协合作社，提供科技服务；建立了农协网站，为合作社提供信息服务，以信息技术促进农村新型合作化。

瑞安农协作为中国大陆第一个综合农协试验，主动吸收借鉴了日韩台综合农协的长处，规避其弱点。成立路径上没有谋求对原有体制推倒重来，而是逐步嫁接、整合原有涉农部门，其运行效果已经初步显示出综合农协架构在整合涉农资源、促进合作体系发展上的优势。*年12月起，浙江在全省推广瑞安农协“三位一体”的农村综合合作组织模式。综合性农村合作体系不仅有了瑞安一县的成功运作，而且有望在浙江更多的县以及市成立。

瑞安农村合作协会的实验虽然不成熟，但是给这方面的讨论和中国的综合农协道路带来了一丝曙光。瑞安农村合作协会尝试的就是综合农协的道路，其三位一体、条块交融的思路谋求的就是将各部门涉农资源交给农协统一使用，并在农协框架内产生综合收益，强化对小农的保护和扶持；就是要将农民合作经济体系覆盖生产、流通、金融、科技等诸领域，利用合作制将涉农行业的收益尽量留在农民手里、农村内部，用于农业和农村社会的发展。瑞安农协运作的初步效果证明这一模式是有效的。而在瑞安这样农业基础较好、农民收入较高的经济发达地区农村搞综合农协，更能证明中国三农问题的解决不能回避综合农协道路。