农村改革要尽快和城市改革结合起来

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近日，在农业部农村经济研究中心主办的“中国农村改革与发展研讨会”上，中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文表示，建立统筹城乡二元体制的新机制将成为新时期改革的一个重点，新时期的农村改革要尽快和城市改革结合起来。记者注意到，谈到今后的农村改革问题，很多专家都将今后的主攻方向指向了二元经济社会结构。

二元土地制度改革可从集体建设用地入手

国务院发展研究中心农村经济研究部刘守英研究员指出，我国的土地制度因用途不同沿着不同的路径在深化。农地制度在朝着强化土地物权和以农户为主体的市场交易方向演进，而非农地制度却在朝向强化地方政府垄断和土地利益最大化的方向。同一块土地因用途改变导致土地权利结构的改变和利益分配方式的变化，是现行土地制度的最主要缺陷。刘守英说，与农地政策相比，农地非农化政策仍是一种国家高度垄断和政府全面管制的计划经济政策。农村集体建设用地需要纳入国家计划，并经有关政府部门审批。城镇建设使用农地由政府划拨和征用，征用来的土地由政府出让给建设单位。划拨和征用的土地均按农地原用途进行补偿，有偿出让土地的收入全部归政府所有，在不同层级政府间分配。同时土地，仅仅由于农用和非农用的用途不同，其所蕴含的权益完全不同，其运作规则也完全两样。农民基本被排在农地的非农用之外，或者说，对于农地的非农业使用，村集体和农民的决策权受到很大的限制，其收益权也无法得到保障。

刘守英表示，当前中国经济社会发展正处于关键期，土地政策的改革对于经济的可持续发展和社会和谐起着关键作用，必须根本改革现行土地制度，着力推行土地的市场化。应该改变目前集体土地基本上只能用于农耕，农地变成建设用地，先要经过政府征用，从集体土地变为国有土地的运作机制。赋予和保证两种所有制的土地享有参与工业化和城市化的同等机会和权利，做到“同地、同权、同价”，避免和防止工业化和城市化进程中集体和农民丧失土地所有权。

中国土地学会副理事长黄小虎研究员表示，城市土地归谁所有，并不是要害问题，要害是土地增值收益分配是否合理。如果新增的城市土地归国家所有，就要考虑对被征地农民合理补偿，并解决好他们的生产生活安置，顺利地转为城市居民。如果新增城市用地仍归农民，就要考虑用税收等手段调节土地收益分配，但前提是要修改宪法。比较起来，修宪程序复杂，可能在现行宪法框架下改革更现实一些。他建议可以考虑城市规划区内的土地，属于国家所有，由国家垄断土地一级市场（国家垄断不等于政府垄断，国家可以委托有关公司代为行使土地所有权，并服从政府管理）。这里，重点要解决好农民的补偿、安置问题。在城市规划区外，或者叫做纯农区，也有很多集体建设用地，应允许土地使用权进入市场流转，要像国有土地一样，可以出让，可以出租，可以入股。黄小虎认为，如果放开规划区外的集体建设的用地市场，就会自然形成集体建设用地的市场价格。参照这个价格给被征地农民以补偿，就会比较合理。现在是按农地价格计，对农民不公平，价格太低。但是，土地增值收益全部给农民，即完全按照城市土地价格给农民补偿，恐怕也不合理。而按照集体建设用地的市场价格给农民补偿，农民比较能够接受。

统筹城乡就业要有制度保障

国务院发展研究中心农村经济研究部崔传义研究员介绍了他们对农民工回乡创业问题的最新研究成果。据课题组对28个省101个劳务输出示范县的调查，进入新世纪以来，农民工回乡创业步伐明显加快。其中72%的县回乡创业较为明显。301个调查村截至2006年回乡农民工占当前外出农民工的23%，回乡创业者占回流农民工的8.3%。2003年~2007年4月，年创业人数相当于上世纪90年代每年回乡创业人数的3.1倍。调查认为，农民工回乡创业可以创业促进就业，拓展农村劳动力转移就业和增收的途径；把优势资源引向农村和欠发达地区，有助于缩小城乡、区域差距；促进农业发展方式转变，加快了建设现代农业的步伐；为新农村建设提供了一批较高素质的人才。崔传义同时指出，农民工回乡创业仍面临一些困难和问题，主要有以下几个方面：一是对农民工回乡创业认识不足，不能公平对待，缺乏优惠政策。一些地方没有把农民工回乡创业视同招商引资一样重要。认为农民工回乡创业是“小打小闹”，交税少，发展慢，只能解决他们自己的就业增收问题，对县域经济发展、财政增收作用不大。有的县市让引进的外商大企业进工业园区、实行优惠政策或配套服务；而农民工回乡创业进不了园区，也得不到对外资企业提供的优惠政策和多项服务。二是办事难，“三乱”现象时有发生。根据对回乡创业者的有效调查统计，认为“审批企业或立项难”的占59.6%，认为“政府部门乱收费、企业负担重”的占40%~50%，认为“政府部门乱收费”是回乡创业面临的第一位困难的占18.2%。多数回乡创业企业是以个体工商户的名义登记，即使可以登记为企业的，有些地方也不给企业的名义登记。因为登记为企业了，就不能收工商管理费。三是融资难。造成回乡创业造成回乡创业融资难的原因，一是农民工回乡创业贷款的供给渠道主要是农村信用社一家。二是贷款利息高。三是初创企业抵押物缺乏。四是信贷担保体系发育迟缓。五是政策性扶持贷款极少。他建议各级政府正确处理农民外出打工和回乡创业之间的关系，实行鼓励支持农民工回乡创业的方针，改善农民工回乡创业的管理和服务，并加大财政、税收扶持力度。

人力资源和社会保障部劳动科学研究所副所长莫荣指出，现在农民工数量约为1.26亿人，已成为产业工人的重要组成部分。农民工以青年男性为主，多数没有接受任何形式的技能培训，主要从事制造业和建筑业。他们的工作时间过长，月平均收入不到城镇单位在岗职工平均工资的50%，面临失业的风险较大。全国人大、国务院对于实行统筹城乡就业，建立健全城乡劳动者平等就业的制度均有法律和制度上的规定，各地在实践中也创造出了许多成功经验，但还远远不能适应农民工的需求和形势发展的要求。主要问题有：一是公共就业服务信息渠道不畅，适合农民工需要的公益性就业服务项目不能满足农民工的需要。二是市场中介行为不规范，私营职业介绍机构还存在侵犯农民工合法权益的问题。

莫荣认为，应率先完善统筹城乡就业的相关制度和机制。完善覆盖城乡的就业服务体系，设立公共就业服务机构，提高公共就业服务的质量和效率，为所有劳动者免费提供就业服务；将公共就业服务经费纳入同级财政预算，培育和完善统一开放、竞争有序的人力资源市场；加强人力资源市场信息网络及相关设施建设，建立健全人力资源市场信息服务体系，完善市场信息制度。

中国正处于二元转换的关键阶段

中国社科院人口与劳动经济研究所王德文研究员通过政治经济新增长理论的二元经济模型分析表明，体制、要素和技术等因素的相互作用，是造成中国城乡收入差距持续扩大的主要因素。劳动力市场在氛围收入差距中可发挥重要作用。他认为，目前的中国正处于二元转换的关键阶段，中国迎接二元经济转换的条件正在形成。他说，目前，我国经济发展处于工业化的中后期阶段，收入水平和工业基础都具务了工业促进农业、城市带动农村的反哺条件。有关农民工的调查表明，新生代农民工与老一代农民工有非常大的区别，他（她）们大多不熟悉农业，缺乏农业生产技能，倾向与选择城市长期发展和生活，生活方式与城市青年比较接近。他认为，目前的当务之急是借助于改革矫正体制扭曲和城市政策偏向，在重点领域进行政策干预，积极响应二元经济转换的社会经济发展的规律性要求，建立适应市场经济的城乡均衡发展的新机制和新模式。他认为，统筹城乡发展的政策应优先在人力资本投资、农业科研、技术推广和技术培训、加大农业基础设施和农村生活设施建设、社会保障建设等方面。统筹城乡发展，只要选好体制改革的突破口，就往往可以收到事半功倍的效果。

改革开放30年来，我国农村教育取得了巨大成就，免除了农村义务教育学费。在义务教育免费之后，教育改革下一步如何走？教育福利增长怎样同经济增长同步？如何更加体现公平正义，让社会全体成员共享发展成果？中央教育科学研究所研究员魏向赤认为，城市流动儿童和农村留守儿童的教育是当前最突出的教育公平问题。如果城市市政设施和公共服务跟不上农民的进城速度，“城市化”就和“现代化”无关，不过是原来的城乡二元结构转换为城市内部的二元结构。所以，我们要提早应对解决农村教育不公平演变为城市教育不公平的问题。

中央政策研究室副主任郑新立则表示，统筹城乡发展，形成城乡一体化的新格局，今后应在如下方面作出努力：一是发展规划的一体化，不能城市搞城市的，农村搞农村的；二是产业发展一体化；三是基础设施一体，城市基础设施建设要向农村延伸；四是公共服务一体化，力争做到基本公共服务的均等化，目前还不具备条件的，要在制度设计上留有接口；五是就业市场一体化，应尽快实现户籍制度的改革，让长期在城市生活工作的农民工能够在城市落户；六是城乡社会管理一体化。郑新立说，有一种说法是现在我国农村的劳动力已经转移的差不多了，我不同意这看法，只要改革到位，农业只要有一亿劳动力就足够了，至少还有2亿~3亿人口可以转移出来。

代表们还认为，协调推进农村经济建设、政治建设、社会建设，逐步实现农业现代化，形成城乡经济社会发展一体化，应当成为今后一个时期农村改革的基本目标。当前，我国已经进入城乡统筹发展的新阶段，进一步深化农村改革的任务依然艰巨。