农业农村改革发展思索

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党的十七届三中全会《决定》明确指出，要发展农村保险事业。这对于解决“三农”问题、发展现代农业、建设社会主义新农村具有很强的现实针对性和紧迫性。促进农业发展和新农村建设，不能仅仅依赖政府、依赖公共财政，还应充分发挥社会力量的作用。发展农村保险事业，有助于利用市场机制，充分调动社会力量，建立健全政府主导机制同社会协同机制互联、政府行政功能同市场化制度互补、政府管理力量同社会调节力量互动的农业农村发展支持和保障体系。

保险在解决“三农”问题中具有独特优势

利用保险机制降低政府的管理和运行成本。在新农村建设中，利用保险机制，创新服务体系，更好地发挥社会力量的作用，有助于降低政府行政运行成本，提高公共资源配置效率。目前，一些地方政府在为“三农”提供服务的过程中包办过多，在力所不能及时，又增设机构、增配人员，造成机构膨胀、行政管理成本过高。借助保险机制，充分利用保险公司在服务网络、风险精算、风险控制和资金管理等方面的优势，创新公共产品的提供和管理方式，采取由政府制定规则并委托和督办的方式，既可以有效降低政府管理成本和社会运行成本，又可以保证服务质量、提高服务效率。例如，福建省石狮市利用保险机制，将农民的新型农村合作医疗服务委托保险公司承办，大幅度减少了行政管理成本。

利用保险机制实现强农惠农财政投入的放大效应。近年来，中央强农惠农的力度不断加大，有力地促进了农业生产、农村发展和农民增收。但从目前财政支农资金的使用情况看，财政资源配置还有进一步优化的空间。充分利用保险这一金融工具，可以更好地实现强农惠农财政投入的放大效应。一是利用保险机制，发挥其专业风险管理优势，能够充分发挥财政投入对农村生产力的保护作用。通过加大政府财政投入，促进风险管理机制形成，有利于推动农村地区防灾防损工作的开展，增强农业农村的抗风险能力，使有限的强农惠农资金更多地用于农村生产力建设。二是利用保险机制，将财政投入的一部分转化为保险费补贴，可以确保农民在受灾后得到及时救助，获得再生产启动资金。近年来，各级政府先后出台了符合农业生产需要的多种财政资金补贴办法。但仅限于这种方式，还不能在灾害发生后给予受灾农民及时而充分的救助，难以满足农民恢复再生产的资金需求。如果将一部分财政投入转化为农业保险费补贴，就可以扩大农民的参保率，当发生灾害损失时，通过保险机制使农民及时获得经济补偿和再生产启动资金。从全国范围看，目前还没有形成涵盖农业生产主要领域、覆盖面广的保险机制，很多灾害损失难以得到有效补偿。三是利用保险机制，提高财政资源配置效能，放大强农惠农财政投入的覆盖范围和保障水平。如果财政以保费补贴的方式投入农业，农民一旦遭遇灾害风险，就能够得到数十倍于财政保费补贴的赔付，风险保障能力因此可以显著提高。例如，浙江、福建省政府利用保险机制，在全省开展农房保险，以较少的财政投入，就起到了扩大保险覆盖范围、惠及广大农户的政策效应，成为群众满意的“民心工程”。

利用保险机制加强面向农民的保障能力建设，鼓励和支持农民加大对农业生产的投入。一是通过保险机制稳定农民预期，促进农民的生产型消费。农民的生产型消费在农村消费支出中占有很大比重。从扩大内需的角度看，这种生产型消费直接转化为生产能力的扩张，对扩大农业再生产、保护和发展农村生产力具有重要意义。利用保险机制，进一步完善覆盖农村的社会保障体系，稳定农民预期，可以促进农村生产型消费。比如，政策性能繁母猪养殖保险推出后，江西省鹰潭市在不到两个月时间内就新增了8个规模养猪场，能繁母猪存栏大幅增加，对促进生猪生产效果明显。二是通过保险机制改善农村信用环境，促进金融机构加大信贷支持农业力度。目前，农村急需的小额信贷缺乏必要的风险保障，影响了涉农金融机构对农业的支持力度，造成农民贷款难。另一方面，许多农民虽有投资和消费意愿，但由于担心自然灾害、市场波动等风险，不敢投入资金。通过保险机制构建资金保障链，把重要的种植业、养殖业品种纳入农业保险覆盖范围，在灾害发生后就可以使农民及时获得足额经济补偿，快速恢复生产生活。这不仅有利于扩大农业再生产，而且可以优化农村信贷环境，促进农村金融机构为农业生产提供持续的信贷支持。比如，在今年初的冰冻雨雪灾害中，南方农村地区有7万多头繁育母猪被冻死，但由于有了能繁母猪保险，养猪农民及时获得现金赔付，因而有能力购买猪仔，恢复养殖。而在南方某市有10亿元贷款果木受灾，由于缺乏相关保险保障，多数受灾果农林农的损失难以得到补偿，部分果农林农面临还贷困难，严重影响其再生产能力。三是通过保险机制加大对农村保障的投入力度，有效解除农民的后顾之忧。近年来，中央抓住农民最关心的民生问题，加大农村最低生活保障、新型农村合作医疗和农业保险的实施力度，农村因病致贫、因灾致贫的现象有所缓解。应在此基础上，坚持统筹城乡发展，建立稳定的与农村经济发展水平相适应的政策和制度，加大对农民保障项目的投入，努力使农民贫有所济、病有所医、老有所养、灾有所救，促进农村社会事业稳步发展。

着力构建政策性农业保险体系

党的十七届三中全会《决定》强调，要健全政策性农业保险制度。转变社会管理理念和方式，注重发挥保险在发展农业生产、保障农村民生方面的重要作用，是一个长期过程，需要循序渐进、把握重点，着力构建政策性农业保险体系，特别是从农民最急需保障的领域入手，不断提高保险保障的功能和水平。

积极推动被征地农民保险保障工作。在城镇化进程中，许多被征地农民虽然得到了一定的补偿费，但他们能否合理有效地支配这些补偿资金，避免未来的生活困难，是需要从制度层面关注的问题。为被征地农民建立最低生活、医疗及养老保障，可以探索建立政府、开发商、被征地农民三方参与机制，政府从土地开发费用中划出一部分，开发商从土地开发收益中拿出一部分，再从被征地农民土地征迁补偿费中预留一点，为被征地农民设立个人账户，确保他们在未来获得基本的生活、医疗和养老保障。

进一步加强种植业、养殖业政策性保险。在总结政策性农业保险保费补贴试点经验的基础上，根据各地农业发展特点，扩大试点范围，完善试点政策，增强农业的风险承受能力，充分发挥财政资金四两拨千斤的作用，进一步保障农业生产，促进农民稳定增收。

推进政策性林业保险试点。推行集体林权制度改革，具备改善生态环境和增加农民收入的双重功效。应鼓励各地积极探索，结合集体林权制度改革，引入保险保障机制，稳步推进政策性林业保险试点。加强中央和地方政府的政策扶持力度，对各地政策性林业保险业务给予一定比例的保费补贴，为林权改革后农民的利益提供必要保障，提高农民对林业投入的积极性。

开展农房保险工作。鼓励具备条件的地区根据当地的风险状况及经济发展水平，探索建立适合当地情况的财政支持型农房保险制度。依托政策支持，实施由财政补贴的农房保险试点，推广“政府推动、财政补贴、保险公司经营”的农房保险发展模式，扩大以保险服务民生的社会效果。

探索建立巨灾风险分散机制。建立以政府出资的巨灾救助基金为基础、商业保险体系为主体、其他社会力量为补充的多层次巨灾风险损失补偿体系，形成政府、市场及其他社会力量相结合的巨灾风险转移分担机制，构建巨灾风险管理长效机制，提高抗御巨灾风险的能力。