卫生局医药卫生体制改革意见
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各乡、镇、场党委，各乡、镇人民政府，县委各部门，县直各单位：
根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔2009〕6号)、《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009－2011年)的通知》(国发〔2009〕12号)、省委省政府《关于深化医药卫生体制改革的实施意见》(赣发[2009]9号)和市委市政府《关于深化医药卫生体制改革的实施意见》(吉发[2009]7号)精神，结合我县实际，提出如下实施意见。
一、充分认识深化医药卫生体制改革的重大意义
医药卫生事业关系人民群众的健康，涉及千家万户的幸福。深化医药卫生体制改革，是一项全民关注、事关全局的重大民生工程，是促进经济社会全面协调可持续发展的必然要求，是维护社会公平正义、提高人民群众生活质量的重要举措，是实现新干崛起和全面建设小康社会面临的艰巨任务，对我县当前和长远发展都具有极其重大而深远的意义。
改革开放以来，我县医药卫生事业得到长足发展，医药卫生体制改革不断深化。由城镇职工基本医疗保险(以下简称城镇职工医保)、城镇居民基本医疗保险(以下简称城镇居民医保)和新型农村合作医疗(以下简称新农合)构成的基本医疗保障制度全面建立，公共卫生服务体系进一步完善，应对突发公共卫生事件能力明显提高，医药卫生与经济社会发展的协调性进一步增强，人民群众健康水平显著提高。但同时也要看到，目前我县医药卫生事业总体发展水平仍然有待于进一步提高，与人民群众的医疗需求及经济社会协调发展的新要求还不适应，城乡医疗卫生发展不平衡，资源配置不尽合理，公共卫生和农村、社区医疗卫生工作比较薄弱，医疗保障制度不健全，药品生产流通秩序不规范，医院管理体制和运行机制还不完善，尤其是医药费用上涨过快，个人负担较重。对此，广大人民群众反映强烈，迫切要求加快医药卫生体制改革步伐。
从现在到2020年，是全面建设小康社会、实现新干崛起的关键时期，医药卫生事业改革与发展任务十分繁重。随着人民群众生活水平的不断提高，人民群众对改善医药卫生服务将会提出新的更高要求。同时，随着人口老龄化加快、流动人口增多，对我县医药卫生工作带来新的严峻挑战。
深化医药卫生体制改革是一项涉及面广、影响深远、难度很大的社会系统工程,涉及广大人民群众的切身利益，社会各界高度关注，人民群众充满期盼。同时还要看到，由于我县目前人均收入水平较低，城乡发展差距较大，决定了需经过长期艰苦努力和探索，才能逐步建立符合我县实际的医药卫生体制。各地、各部门务必充分认识深化医药卫生体制改革的重要性、紧迫性和艰巨性，把思想和行动统一到党中央、国务院的决策部署上来，统一到省委省政府、市委市政府的总体要求上来，统一到县委县政府的具体要求上来，既要坚定信心、抓紧推进，又要精心组织、稳步实施，确保改革顺利进行，达到预期目标。
二、深化医药卫生体制改革的总体目标和主要任务
根据省、市的总体部署和要求，从我县的实际出发，到2020年我县深化医药卫生体制改革的总体目标和主要任务是：
(一)总体目标
建立健全覆盖全县城乡居民的基本医疗卫生制度，为人民群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务，逐步实现人人享有基本医疗卫生服务的目标。
2010年，城镇职工医保、城镇居民医保覆盖率分别达到87%，新农合农民参合率达到95%。到2011年，基本医疗保障制度全面覆盖城乡居民，力争城镇职工医保覆盖率达到92%，城镇居民医保覆盖率稳定在92%以上，新农合农民参合率稳定在95%以上，城乡医疗救助制度覆盖到全县所有困难家庭，国家基本药物制度得到全面执行，城乡基层医疗卫生服务体系进一步健全，基本公共卫生服务均等化逐步推进，公立医院改革试点取得突破，基本医疗卫生服务可及性明显提高，居民就医费用负担切实减轻，“看病难、看病贵”问题得到明显缓解。
到2020年，覆盖全体城乡居民的基本医疗卫生制度基本建立。普遍建立比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系，比较健全的医疗保障体系，比较规范的药品供应保障体系，比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，形成多元办医格局，人人享有基本医疗卫生服务，基本适应人民群众多层次的医疗卫生需求，人民群众健康水平进一步提高。
(二)主要任务
根据国家统一部署，到2020年，深化医药卫生体制改革的主要任务是，建立和完善“四大体系”、“八大体制机制”。
建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度。一是全面加强公共卫生服务体系建设，建立健全疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督和计划生育等专业公共卫生服务网络，完善公共卫生服务功能，提高突发公共卫生事件应急处置能力，深入开展爱国卫生运动，加强城乡卫生环境综合整治，开展卫生创建活动，不断改善城乡居民生活、工作等方面的卫生环境，加强卫生监督服务。二是进一步完善医疗服务体系，坚持以非营利性医疗机构为主体、营利性医疗机构为补充，以公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展的办医原则，形成结构合理、功能完善、覆盖城乡的医疗服务体系。充分发挥中医药在疾病预防控制、应对突发公共卫生事件、医疗服务中的作用。三是加快建设医疗保障体系，以基本医疗保障为主体，以多种形式医疗保险为补充，做到筑牢保障底线，丰富保障层次，惠及全体居民。四是建立健全药品供应保障体系，以国家基本药物制度为基础，保障人民群众安全用药。
从八个方面完善体制机制，保障医药卫生体系高效规范运转。一是转变政府职能，强化行业管理，对所有医疗卫生机构实行统一规划、统一准入、统一监管，建立协调统一的医药卫生管理体制。二是以基层医疗卫生机构、公立医院、医疗保险经办机构为重点，建立高效规范的医药卫生机构运行机制。三是强化政府投入，逐步提高政府卫生投入占卫生总费用的比重，使居民个人基本医疗卫生费用负担有效减轻；政府卫生投入增长幅度高于经常性财政支出的增长幅度，逐步提高政府卫生投入占经常性财政支出的比重。整合各类资金，按照分级负担的原则，合理划分县、乡（镇）政府卫生投入责任，建立政府主导的多元卫生投入机制。四是改革药品价格形成机制，通过分类管理，规范医疗服务价格，建立科学合理的医药价格形成机制。五是健全卫生监督执法体系，加强城乡卫生监督机构能力建设，建立严格有效的医药卫生监管体制。六是鼓励自主创新，培养造就人才，建立可持续发展的医药卫生科技创新机制和人才保障机制。七是依托现有基础，整合资源，互联互通，逐步建立医疗保障、医疗卫生和医疗救助“三位一体”实用共享的医药卫生信息系统。八是建立健全医药卫生规章和制度，推进依法行政。
三、近期重点改革任务
到2011年，着力推进五项改革：
(一)加快推进基本医疗保障制度建设
1、稳步扩大基本医疗保障覆盖面。围绕实现到2011年基本医疗保障三个全覆盖的目标，分两年重点解决三类困难人员和其它特殊群体的参保问题。
2010年，继续做好国有已关闭破产改制及连续停产停业一年以上国有困难企业职工参加医疗保险工作，将国有关闭破产企业退休人员和国有困难企业职工全部纳入城镇职工医保。将在校中小学生全部纳入城镇居民医保或新农合医保范围，实现县内在校中小学生参加医疗保险全覆盖。同时，参照国有困难企业医疗保险政策，财政补助解决全县国有困难农林水企事业职工、农垦企业职工和城镇困难企业大集体职工参加职工医保。对在职职工按照企业参保地上年度在岗职工平均工资3%的标准补助参加住院医疗保险，对退休人员按参保地上年度企业退休人员医疗费用人均实际支出水平补助参加城镇职工医保。
积极推进城镇非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员和农民工参加城镇职工医保。对符合就业促进法规定的就业困难人员参加城镇职工医保的参保费用给予补贴。灵活就业人员自愿选择参加城镇职工医保或城镇居民医保。参加城镇职工医保有困难的农民工，可以自愿选择参加城镇居民医保或户籍所在地的新农合。
2、逐步提高基本医疗保障水平。逐步提高镇居民医保和新农合筹资标准。2010年，各级财政对城镇居民医保和新农合补助标准提高到每人每年120元(含未成年人)，并逐步提高筹资水平，新农合筹资水平每人每年提高到150元，其中各级财政补助120元，参合农民每人每年30元。全县城镇居民医保筹资水平至少达到220元以上，参保城镇居民个人缴费每人每年至少100元。城镇居民医保财政补助，中央财政每人每年补助60元，地方财政补助60元。
提高医疗保障水平。逐步提高城镇职工医保、城镇居民医保和新农合在政策范围内的住院费用报销比例，逐步扩大和提高门诊费用报销范围和比例。到2011年，将城镇职工医保、城镇居民医保最高支付限额分别提高到上年度当地职工年平均工资、居民可支配收入的6倍左右；新农合最高支付限额提高到全省农民人均纯收入的8倍左右。
3、规范基本医疗保障基金管理。建立基本医疗保险基金风险防范机制，加强基本医疗保险基金支付使用的监管。进一步完善定点医疗机构和定点零售药店管理制度，杜绝医药费用虚高现象，切实保障参保群众权益。
各类医保基金要坚持以收定支、收支平衡、略有结余的原则。合理控制城镇职工医保基金、城镇居民医保基金和新农合基金的年度结余和累计结余。其中，城镇职工和城镇居民医保统筹基金当年结余原则上控制在10%以内，累计结余原则上不超过当年统筹基金收入的25%；新农合统筹基金当年结余率原则上控制在15％以内，累计结余不超过当年统筹基金的25％。提高医疗保险基金统筹层次，根据市医改政策要求，到2011年城镇职工医保基本实现全市统筹。执行全省相对统一的新农合补偿方案和基本用药目录，加强新农合基金监管，新农合、城镇职工医保、城镇居民医保三项医保基金坚持“双印鉴”和上报银行“对账单”制度，逐步推行新农合门诊统筹工作。建立基本医疗保险基金风险调剂金制度和医疗保险政策落实督查评估制度。加强基本医疗保险基金的社会监督，基金收支和管理情况要定期向社会公布。
4、完善城乡医疗救助制度。继续巩固城乡医疗救助全覆盖的救助成效，逐年增加资金投入，不断提高医疗救助水平，确保符合条件的城乡困难家庭全部纳入救助范围。加强救助资金监管，取消报销起付线，逐步提高报销比例，提高资金使用效益。由各级财政安排专项资金，资助城乡低保家庭成员、五保户参加城镇居民医保或新农合。加强医疗救助与新农合、城镇居民医保、定点医疗机构的衔接，推行住院救助在定点医疗机构直补，方便困难群众就医。整合医疗救助资源，适时开展专项医疗救助，不断提高医疗救助的针对性。大力发展医疗慈善事业，制定相关优惠政策，鼓励社会力量兴办慈善医疗机构，或向医疗救助、医疗机构等慈善捐赠。
5、加强基本医疗保障管理服务。健全全县基本医疗保障经办服务体制，完善县、乡、村(居委会)三级医疗保障服务网络，健全激励约束机制，提高服务水平。积极探索建立医保经办机构与医药服务提供方的谈判机制和付费方式，加强对定点医疗机构监督，合理确定药品、医疗服务和医用材料支付标准，控制成本费用。改进医疗保障服务，加强医疗保障信息系统建设，推广参保人员就医“一卡通”，实现医保经办机构与定点医疗机构直接结算。继续完善参合农民“在哪住院、在哪报账，当天出院、当天报账”的操作办法，允许参合农民在统筹区域内自主选择定点医疗机构就医，简化到县域外就医的转诊手续。建立异地就医结算机制，探索异地安置的退休人员就地就医、就地结算办法。制定基本医疗保险关系转移接续办法，解决农民工等流动就业人员基本医疗保障关系跨制度、跨地区转移接续问题。做好城镇职工医保、城镇居民医保、新农合、城乡医疗救助之间的衔接。完善政府对基本医疗保障的投入机制。政府提供必要的资金支持城镇职工医保、城镇居民医保、新农合和城乡医疗救助制度的建立和完善,保证相关经办机构正常经费和人员编制。探索建立城乡一体化的基本医疗保障管理制度，并逐步整合基本医疗保障经办管理资源。在确保基金安全和有效监管的前提下，积极提倡以政府购买医疗保障服务的方式，探索委托具有资质的商业保险机构经办各类医疗保障管理服务。
(二)认真执行国家基本药物制度
1、优先选择和合理使用国家基本药物。国家基本药物目录公布后，政府举办的基层医疗卫生机构全部配备、使用基本药物目录内药品，其中中心乡镇卫生院要配齐基本药物目录内药品，其他各类医疗机构也必须按规定使用基本药物。将基本药物全部列入基本医疗保障药品报销目录，报销比例明显高于非基本药物。2010年底前，所有零售药店均应配备和销售基本药物。
2、建立基本药物供应保障体系。继续加强农村药品供应网络建设，对农村医疗机构和零售药店基本药物的供应覆盖率达100%。积极探索药品分级管理模式，力争到2011年全县有4-5家零售药店符合分级管理新要求。积极探索患者凭医院处方到零售药店购买药物，可列入医保“三张网”参保人员的门诊报销的做法。县公立医疗机构所用药品(包含基本药物)实行以省为单位的网上集中招标采购，并由招标选定的配送企业统一配送；政府举办的社区卫生服务机构、乡镇卫生院等所用基本药物通过网上采购中标药品。药品价格执行全省基本药物统一采购价格(包含配送费)。
3、强化基本药物的质量监督管理。建立基本药物的监督性抽验工作机制，对纳入国家基本药物目录的品种实行全覆盖抽检，并定期向社会公布抽检结果。继续加强农村药品监督网络建设。建立药品安全预警和应急处置机制，进一步完善药品不良反应监测网络，加大对药品不良反应监测的工作力度，及时处理突发群体性药品不良反应事件。
(三)健全基层医疗卫生服务体系
1、加大对基层医疗卫生机构的投入。进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务体系，加快建设以社区卫生服务中心为主体的城市社区卫生服务网络，通过努力，到2011年,全县建成比较完善的基层医疗卫生服务体系。对县人民医院、县中医院两所县级医院进行标准化建设，对全县的中心乡镇卫生院进行加强型建设；支持村卫生室的建设，确保每个行政村都有一所达标的村卫生室；支持5个镇的社区卫生服务中心的基础设施建设。争取专项资金为基层卫生服务机构购置设备。对社会力量举办基层医疗卫生机构提供的公共卫生服务，采取政府购买服务等方式给予补偿；对其提供的基本医疗服务，通过签订医疗保险定点合同等方式，可由基本医疗保障基金等渠道补偿。
2、加强基层医疗卫生队伍建设。到2011年，实现县、乡医疗卫生机构都有合格全科医生的目标，达到我县城市每万人口3名全科医生、农村每万人口2名全科医生。采取免费定向培养和在职卫生专业技术人员进行转岗培训的办法，启动全科医生培养计划，继续争取实施“中西部社区卫生人员培训项目”，积极开展中医类别全科医生培训。
加快农村医疗卫生队伍建设。执行乡镇卫生院机构编制标准，并实行基本工资全额补助。继续开展乡镇卫生院卫生专业技术人员、乡村医生培训。积极推进乡镇卫生院招聘执业医师计划，实现我县每个乡镇卫生院都有执业医师目标。加大卫生专业技术骨干队伍建设，逐步系统开展住院医师规范化培训。到2010年，使乡镇卫生院卫生技术人员、乡村医生全部轮训一次。到2011年，选拔培养20名农村卫生专业技术带头人。
探索建立基层卫生机构吸引、稳定人才的长效机制。在卫生高级专业技术资格评审时，对长期在农村从事卫生专业技术工作的人员，在学历条件和业绩条件上予以倾斜，以鼓励和支持卫生专业技术人员扎根乡镇。鼓励高校医学毕业生到基层医疗机构工作。从2009年起，对志愿去乡镇卫生院工作三年以上的高校医学毕业生，由国家代偿学费和助学贷款。进一步落实县级医院和疾病预防控制机构医生晋升中高级职称前到农村服务一年以上的政策。
开展城市对口支援农村工作。县人民医院应与2所乡镇中心卫生院建立长期稳定对口协作关系，县妇幼保健院、县中医院应分别与1所乡镇中心卫生院建立长期稳定对口协作关系，进一步扩大县级公立医院对社区卫生服务机构的支援范围。
鼓励支持县人民医院、县中医院、县妇幼保健院三所县级公立医院与大城市医院结对子、攀高亲。在2010年以前，县级公立医院至少要与1家大城市医院建立长期稳定的对口协作关系，接受医疗技术培训和医院管理培训等，以不断提高医院管理水平和医疗技术水平，更好地为患者服务。
3、完善基层医疗卫生机构经费保障机制。基层医疗卫生机构运行成本通过服务收费和政府补助补偿。政府负责其举办的乡镇卫生院、城市社区卫生服务机构按国家规定核定的基本建设、设备购置、人员经费及所承担公共卫生服务的业务经费，按定额定项和购买服务等方式补助。建立乡镇卫生院人员经费保障机制，省、市、县财政每年对政府举办的乡镇卫生院编制内在职人员基本工资所需经费予以补助。对乡镇卫生院和城市社区卫生服务机构，采取购买服务等方式核定政府补助,其医务人员的工资水平，与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接。基层医疗卫生机构提供的医疗服务价格，按扣除政府经常性补助后的成本制定。按照中央、省、市医改政策规定,实行药品零差率销售后，药品收入不再作为基层医疗卫生机构经费的补偿渠道，不得接受药品折扣。探索对基层医疗卫生机构实行收支两条线、公共卫生和医疗保障经费总额预付等多种行之有效的管理方式。逐步健全乡村医生公共卫生服务工作的政府补助机制，从2009年起，根据有关政策，在县财政落实乡村医生每人每年300—500元公共卫生服务补助的基础上，落实好省财政按每人每年1000元的标准再给予补助的政策。随着经济的发展，科学合理地确定补助标准。
4、转变基层医疗卫生机构运行机制。基层医疗卫生机构要使用适宜技术、适宜设备和基本药物，大力推广中医药适宜技术，为城乡居民提供安全有效和低成本服务。乡镇卫生院要转变服务方式，组织医务人员在乡村开展巡回医疗，有条件的农村实行乡村卫生一体化管理，积极探索农村社区卫生服务；城市社区卫生服务机构要组建以全科医师为骨干的全科服务团队，对行动不便的患者实行上门服务、主动服务。制定分级诊疗标准，开展社区首诊制试点，建立基层医疗机构与上级医院双向转诊制度。全面实行人员聘用制，建立能进能出的人力资源管理制度。完善收入分配制度，建立以服务质量和服务数量为核心、以岗位责任与绩效为基础的考核和激励制度。
(四)推进基本公共卫生服务逐步均等化
1、九项基本公共卫生服务覆盖城乡居民。一是逐步在全县统一建立居民健康档案;二是加强健康教育，普及健康知识；三是开展儿童保健。为3岁以下婴幼儿做生长发育检查；四是开展孕产妇保健。为孕产妇做产前检查和产后访视；五是开展老年人保健。为城乡65岁以上老年人做健康检查；六是对儿童进行预防接种。接种乙肝、卡介苗、脊灰等国家规划疫苗；七是进行传染病防治。为艾滋病、结核病、麻风病等传染病人群提供防治指导服务；八是对慢性病管理。为高血压、糖尿病等慢性病人群提供防治指导服务；九是对重性精神疾病患者进行管理。
2、实施五项重大公共卫生服务项目。一是2009年免费为全县8-15岁儿童补种乙肝疫苗；二是实施“光明·微笑”工程，两年内为全县具备手术适应症的白内障和唇腭裂患者进行免费康复手术；三是由计生部门每年为农村育龄妇女孕前三个月和孕早期三个月补服叶酸；四是由计生部门分三年为35岁至64岁妇女免费进行宫颈癌、乳腺癌防癌早期检查；五是继续实施农村改水改厕工作。通过多渠道筹措补助资金，逐步加大对先天性心脏病患儿的手术费用补助力度，补助标准逐步达到所需费用的80%左右。
3、加强公共卫生服务能力建设。重点改善精神卫生、妇幼卫生、卫生监督、计划生育等专业公共卫生机构的设施条件。按照国家统一部署，启动并实施精神卫生防治体系建设与发展规划和县卫生监督机构服务体系专项建设规划。加强重大疾病以及突发公共卫生事件预测预警和处置能力；支持县妇幼保健机构提高服务能力；建立健全卫生应急日常管理机构，完善各级突发公共卫生事件现场应急处置装备，基本完成县本级突发公共卫生事件应急指挥系统建设。积极推广和应用中医药预防保健方法和技术。落实传染病院、血吸虫病防治机构、鼠防机构和其他疾病预防控制机构从事高风险岗位工作人员的待遇政策。
4、保障公共卫生服务所需经费。专业公共卫生机构人员经费、发展建设经费、公用经费和业务经费由各级政府预算全额安排，按照规定取得的服务性收入上缴财政专户或纳入预算管理。根据财政收入增长情况，逐步提高人均基本公共卫生服务经费标准，健全公共卫生服务经费保障机制，按项目为城乡居民免费提供基本公共卫生服务。2011年人均基本公共卫生服务经费标准不低于20元，按规定由各级政府按不同比例承担。
(五)稳步推进公立医院改革试点
逐步改革公立医院管理体制、运行机制和监管机制，积极探索政事分开、管办分开的多种实现形式。完善医院法人治理结构，推进人事分配制度改革，明确院长选拔任用和岗位规范，实行岗位绩效工资制度，建立住院医师培训制度。推进公立医院补偿机制改革，加大政府投入，主要用于基本建设和设备购置、扶持重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和补贴政策亏损等，对公立医院承担的公共卫生任务给予专项补助，保障政府指定的紧急救治、援外、支农、支边等公共服务经费，逐步解决“以药补医”问题。落实政府对公立中医院投入倾斜政策。加快形成多元办医格局，鼓励民营资本举办非营利性医院。大力改进公立医院内部管理，优化服务流程，规范诊疗行为，调动医务人员的积极性，提高服务质量和效率，明显缩短病人等候时间，实现同级医疗机构检查结果互认。探索建立公立医院质量监管和评价制度。全面推进医院信息公开制度。优化医务人员执业环境和条件。完善医疗执业保险，执行第三方调处医患纠纷，完善医疗纠纷处理机制，构建健康和谐的医患关系。根据上级的部署要求，适时选择一所公立医院进行改革试点，取得经验后逐步推开。
四、推进深化医药卫生体制改革的保障措施
(一)强化组织领导
为加强对全县深化医药卫生体制改革的领导，县政府成立了由县政府主要领导担任组长，县政府有关领导担任副组长，县直有关部门负责人为成员的深化医药卫生体制改革领导小组，负责统筹组织和协调改革工作。领导小组办公室设在县发展和改革委员会，并从有关部门抽调专门人员承担日常工作。各乡镇场以及县卫生局、县人劳社保局、县财政局、县民政局等部门也要成立相应的领导机构，配备专门力量，抓好组织落实。
(二)搞好协调配合
各有关部门要在领导小组的统一领导下，从改革大局和广大人民群众的根本利益出发，明确工作任务，认真履行职责。发展和改革部门要搞好综合协调，并做好基层医疗卫生服务体系建设等工作，会同有关部门实施全科医生培养计划。卫生部门要做好落实国家基本药物制度、促进基本公共卫生服务均等化、推进公立医院改革试点等工作。人事劳动和社会保障部门要做好推进基本医疗保障制度建设等工作。财政部门要抓好深化医药卫生体制改革财政投入的落实工作。其他有关部门也要各司其职,密切配合,共同推进改革。
(三)加强宣传引导
深化医药卫生体制改革政策性、社会性都很强，需要社会各界和广大群众的理解、支持和参与。要坚持正确的舆论导向，制定分步骤、分阶段的宣传方案，广泛宣传改革的重大意义、目标任务和政策措施，充分调动各方面参与和推进改革的积极性、主动性和创造性。要采取通俗易懂、生动形象的方式，及时解答群众关心的问题，积极引导社会预期，增强群众信心，为深化改革营造良好的舆论氛围和社会环境。
