农村最低生活保障实施意见

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一、指导思想

以党的十七大和全会精神为指针，以科学发展观为指导，深入贯彻落实国家、省、市关于建立和完善农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接试点工作的要求，立足实际，解放思想，大胆创新，建立符合全县实际的科学、规范、民主的农村低保和贫困人口识别机制及动态监管机制，健全和完善两类户档案，实施公平、公正的低保救助和扶贫开发扶持，充分发挥“两项制度”在促进全县农村经济社会发展进程中的重要作用，为实现2020年基本消除绝对贫困现象奠定制度基础。

二、总体目标、基本原则及试点范围

（一）总体目标

1、探索建立完善扶贫工作机制。制定一套便于操作，利于管理的村级经济状况和农户家庭情况的指标识别体系，建立科学规范与民主评议相结合的农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接机制。

2、建立低收入人口实名制档案系统和信息平台。根据家庭人员组成、贫困状况、项目需求、扶持情况等，分“五保户、低保户、扶贫低保户（交叉户）、扶贫户”4类，建立全县农村低收入人口档案系统，做到贫困户有信息卡、行政村有台账、乡镇有基本情况资料、县有管理信息数据库，建立全县统一、各有关部门共享的农村低收入人口实名制信息管理平台。

3.分类落实扶持政策措施。根据致贫原因分类施策，针对不同的识别对象，实行差异化的扶持措施。对识别出的低保对象，落实低保救助资金，保障其基本生活；对识别出的扶贫对象，制定有计划、分年度、扶持到户的扶贫规划，明确扶持方式、项目和资金，力争尽快脱贫致富。

（二）基本原则

1、坚持实事求是、应进则进、应退则退、动态管理的原则。对符合条件的对象，及时纳入识别统计范围，建立信息档案；对收入达到或超过农村低保标准的，按照规定办理退保手续;对收入超过扶贫标准的，经民主评议和公示后，逐步减少扶持；对于收入下降到农村低保标准以下的，按低保程序适时纳入低保范围；对于返贫的，纳入农村扶贫对象。

2、坚持科学、规范、阳光操作的原则。贫困人口识别工作，必须严格执行指标识别与民主评议相结合以及公开公示制、民主听证制等机制，扩大群众的知情权、参与权、监督权，杜绝弄虚作假、循情舞弊行为。

3、坚持因地制宜，分类指导的原则。根据农村贫困人口的地域分布特点、贫困状况、贫困成因以及扶贫开发政策和农村最低生活保障制度的差别，在工作上实行分类指导。

4、坚持符合条件和农民自愿的原则。要充分尊重群众意愿，按照规定程序，将符合条件的贫困人口确定为扶持对象，切实把好事办好，实事办实。

（三）试点范围、对象规模及标准

年，试点工作在全县25个乡镇全面展开。首先在镇选择村先期开展试点工作，之后在全面总结试点经验和做法的基础上，在全县范围内全面开展试点工作。全县贫困人口规模为通过调查统计上报省市审核确认的21.97万贫困人口为准，各试点乡镇依据统计部门监测数据，科学分析测算，合理确定本乡镇各村贫困人口规模。贫困人口标准原则上以年国家正式公布的扶贫新标准农村人均收入1196元以下贫困人口为准，各乡镇不能自行确定贫困标准。

三、实施步骤和时间安排

第一阶段：前期准备阶段

1、宣传动员。召开动员大会，全面安排部署“两项制度有效衔接”试点工作，并通过召开村民大会、利用新闻媒体、村务公开栏、印发宣传单等多种形式宣传两项制度有效衔接的重大意义和政策规定，形成正确的舆论导向和良好的舆论氛围，进一步调动乡、村、社干部、群众的积极性，为下一步工作的全面推开打好基础。

2、开展培训。召开“两项制度有效衔接”试点工作培训会议，对各乡镇及有关部门工作人员进行业务培训，使其掌握基本业务知识。

3、制定村级贫困状况识别指标体系和农户贫困状况识别指标体系。民政、扶贫、残联、财政、统计等有关部门通力协作，从调查内容、核算标准、核算方法等方面制定村级指标体系和农户指标体系，设计到户卡片和扶贫扶持户项目需求表格。村级贫困状况识别指标以全县经济社会发展现状、生产生活条件、教育卫生状况等设置，制定村级指数计算表。指标力求简单、直观、且易于获得。指标的设置一定要符合县、乡、村经济、文化、社会事业发展实际，并充分考虑各要素在整个指标体系中的影响力。农户贫困状况识别指标以家庭人口素质状况、居住情况、农户生产要素占有量、家庭生产经营收入及享受国家惠农补贴等方面设置，制定农户贫困状况识别指数计算表。指标的设置一定要力求反映农户的实际情况，并充分考虑各要素在整个指标体系中的影响力。

4、制定包村责任制方案。各乡镇制定出实行“两项制度”有效衔接工作包村责任制方案，明确乡镇包村责任人，细化包村人在对象识别、建立档案及信息录入中的责任。

第二阶段：组织实施阶段：组织实施阶段分两步进行：一是首先在镇选择村先期开展试点工作。试点结束后，组织相关人员对试点各个阶段的工作认真分析，对工作中存在的问题研究解决，对好的做法进行总结，为全县全面开展“两项制度”有效衔接试点工作奠定基础。此项工作在8月10日前全面完成。二是全面组织实施。召开先期试点乡镇“两项制度”有效衔接试点工作座谈会，在全面总结试点乡镇经验和做法的基础上，按照试点乡镇开展试点的经验和做法，在全县范围内全面开展“两项制度”有效衔接试点工作。通过对农村低保对象和扶贫开发对象的识别，建立健全贫困户档案，并根据所调查农户的项目需求，制定扶持计划，落实扶持项目。此项工作在11月30日前全面完成。具体实施步骤是：

第一步：开展村级状况调查。按照设定的村级指标体系，对各乡镇所有村开展村级状况调查，填写村级指数计算表，计算出村级指标指数。将村指数按由小到大排序，确定分类临界指数，将各乡镇所有村分为最贫困、较贫困、中等、中偏上、上等5个层次，分层次确定各村识别对象规模。

第二步：确定村级识别户规模。由村民代表大会按照民主、公开、公正的原则，根据各村的识别对象规模，推选被识别户，并进行张榜公示。每个村的被识别户，对以往建档信息中的低保户和贫困户进行全面调查，不能遗漏。除此之外，对一般户进行调查，满足该村被确定的识别户数量。

第三步：入户识别。各乡镇根据农户识别指标对推选的识别户进行调查核实，核查以户为单位，坚持做到核查户收入与综合评估家庭实际生活状况相结合，并对调查数据进行核算和排序。将农户分为“五保户、低保户、扶贫低保户（交叉户）、扶贫户”4类，分别就家庭人员情况、贫困状况、需求情况、受扶持情况等建立详细的档案系统。五保户是指按照《省农村五保供养条例》已纳入五保供养范围的农村“三无”人员；低保户是指按照《省农村最低生活保障制度（实行）办法》纳入低保救助范围的对象；扶贫低保交叉户指收入低于低保线并已纳入农村低保，但有劳动能力者；扶贫户指家庭年人均纯收入低于国家扶贫标准、有劳动能力者，包括低保户中有劳动能力和劳动意愿的扶贫对象。

第四步：民主评议。对农户识别指标识别出的低保户和贫困户由村评选领导小组组织村民代表会议集中进行民主评议，组织评审、张榜公布，对无异议的，报乡镇人民政府审核；对有异议的，组织重新入户调查核实，无异议后报乡镇人民政府审核。乡镇对上报的低保对象和扶贫对象进行审核、公示后，无异议的，报县民政、扶贫部门审核、备案。低保对象是符合国家五保供养条件却未享受相关政策者；重病、残疾、智障、年老体弱者；因天灾人祸丧失劳动能力者；收入低于低保线但有劳动能力的贫困人口。开发式扶贫对象是家庭年人均纯收入低于国家扶贫标准、有劳动能力的人口，包括有劳动能力的农村最低生活保障对象。

第五步：建档立卡。对确定的民政低保对象和扶贫开发对象，由村一级对贫困人口登记造册，乡镇汇总、统计，以实名制将对象名册输入计算机，建立乡级贫困户档案，并上报县扶贫、民政、统计部门，由县扶贫部门统计、汇总后建立县级贫困户档案。

第六步：制定扶持计划，落实扶持措施。根据建档立卡确定的贫困户和低保户，做好项目需求调查，合理确定扶持项目、扶持方式。对经规范识别的低保户，要根据农户实际，确定最低生活保障范围和标准，实行低保救助。对经规范识别的贫困户，要严格按户实际情况落实扶助措施，符合信贷条件的，可享受到户扶贫贷款贴息；到村到户的扶贫项目要向贫困户倾斜，加大扶持力度；劳动力转移培训要优先安排贫困户子女，并在培训经费和生活补助上给予倾斜，做到“应保尽保，应扶尽扶”。

第三阶段：工作总结阶段

一是检查验收。完成对象识别信息录入后，要从农村贫困人口确定、民主评议、档案建立等每一个环节进行认真总结，进行成果应用研究，制定一整套便于操作，利于管理的农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接机制。工作结束后各乡镇组织初验，县“两项制度衔接”领导小组进行全面验收，对不符合规定要求的，督促完善或要求重新开展。各乡镇“两项制度衔接”工作成绩将作为年度扶贫开发工作考核的一项主要指标纳入年度目标管理总责任书进行考核。

二是总结。年底，县扶贫开发领导小组将组织召开总结大会，对工作进展快、成效显著的乡镇给予表彰奖励，对工作严重滞后、影响全县总体进度的乡镇予以通报批评。

四、工作要求和保障措施

（一）切实加强组织领导。领导小组下设办公室，县扶贫办主任同志任办公室主任，扶贫、民政、统计、财政、残联等单位抽调专人为办公室工作人员，具体负责落实领导小组的工作决定，研究提出工作意见、建议，协调解决工作中遇到的有关问题；组织试点工作的督查和考核验收；全面掌握工作动态，进行工作总结、评比和表彰等。各乡镇也要成立相应机构，组织精干队伍，加强业务培训，充分发挥业务骨干、驻村干部、大学生村官的作用，确保“两项制度”有效衔接工作顺利进行。

（二）狠抓工作任务落实。各乡镇、县直有关部门要把搞好“两项制度衔接”工作纳入本单位的年度工作计划，大力协作配合，努力实现识别过程中的程序衔接、识别对象后期扶持的政策衔接、全县所有低保对象的管理衔接，共同促进“两项制度衔接”工作的顺利开展。扶贫部门要组织好调查户的排序、入户识别工作，做好贫困户信息的录入、动态管理以及专项信息系统的日常维护、更新和管理等工作；采取有针对性的扶持措施，抓好到户扶贫项目的落实等。民政部门要明确低保范围和标准，确定低保户，落实对低保户的救助措施。统计部门要依据国家贫困标准、贫困监测、全县农民人均纯收入结构等，分析提出县级贫困发生率及贫困人口识别规模的意见，并配合扶贫部门做好信息录入、管理以及识别贫困人口数据与国家有关数据的衔接等工作。残联要摸清残疾人底数，对贫困残疾人进行识别，配合有关部门做好残疾人纳入低保和提高低保档次的工作，推动有关方面对有劳动能力的残疾人实施扶贫倾斜政策。财政部门要落实有关工作经费。各乡镇要把试点工作作为年扶贫开发工作的重要内容，由主要领导要亲自抓试点工作，并明确1名分管领导，具体负责试点工作，确保试点工作如期完成。

（三）严格工作程序。在对象识别过程中要严格按照操作规程开展，重点要做到三个到位：一是公开公示要到位。要严格执行村民小组、村委会、乡镇政府、县级相关部门审定后再次返回乡镇村公示四个层面的公示程序，公示内容要包含贫困户主、家庭人口、贫困类型、贫困家庭人均收入、拟救助方式及标准等情况，每个公示期必须达到5天；居住分散的乡镇可通过广播等形式公示，公示期限可适当延长。对群众有异议的公示对象，要再次组织人员进行调查核实，核实准确后要重新公示。二是入户调查要到位。对经村民小组推荐得票超过2/3的申请人，要组织由驻村乡镇干部、村干部、村民代表参与的3人以上调查组，对其家庭成员及收入情况进行调查核实，调查核实必须深入实地，入户察看和走访，确保调查核实的情况真实准确。调查组成员必须对调查核实情况的真实性负责，调查核实结束时，调查组人员和申请人都要在调查表上签字确认。三是审核把关要到位。审核把关分为村民小组、村委会、乡镇政府和县级相关部门四个层次，每个层次的相关领导和工作人员都要以认真负责的态度，对每个贫困对象严格审查，把好对象收入测算关、资格审核关。审核过程中发现不符合条件的，要坚决排除在贫困户名单之外。

（四）切实加强对试点工作的检查指导。“两项制度衔接”工作，涉及千家万户，关系广大群众特别是贫困群众的切身利益，倍受各有关方面关注。一要通过各种形式，将相关政策宣传到每个农户特别是贫困户，积极营造正确的舆论导向，动员广大群众支持、配合和参与贫困对象识别等关键环节，及时向相关工作人员和调查组提供真实准确的情况资料。二要分层次就“两项制度衔接”试点工作的操作程序、实施方案等开展系统业务培训，提高工作人员的政策水平和工作能力。通过开展专题培训，传达贯彻上级业务部门相关会议精神和工作部署，落实各项工作要求，做到贯彻精神不走样、具体工作有落实。三要通过行之有效的形式，切实加强对试点工作的指导，及时查找工作中的薄弱环节，纠正偏差和失误，督促和协调有关部门研究解决试点工作中的困难和问题，确保试点工作公开、公平、公正实施，规范运行。

（五）认真落实识别后的帮扶措施。落实帮扶措施，是“两项制度”的最终落脚点。在识别衔接后的帮扶措施落实上，除了要认真落实并倾斜安排整村推进、劳动力培训转移、产业化扶贫、移民扶贫、社会扶贫、社会救助等特惠政策外，还要在全面推进新型农村社会养老保险、村级扶贫互助资金、新型农村合作医疗，完善教育扶贫、农村危房改造等惠农强农普惠政策方面积极探索，努力形成大扶贫的格局。

（六）严格工作纪律。“两项制度衔接”试点工作政策性、敏感性强，社会各界高度关注，工作的原则性和灵活性很强，各乡镇、有关单位要遵守工作纪律，严格按程序办事，绝不能违规操作。贫困人口规模、贫困发生率等识别数据上报省、市前，须报经县统计局审核把关，并报经县人民政府审核同意后方可上报。试点工作领导小组办公室工作人员，未经报批，不得擅自就有关识别贫困人口规模、贫困面等私自信息或接受媒体采访，公开发表意见。

（七）落实必要的工作经费和办公场所。县财政要列出专项工作经费，用于试点工作中的组织动员、人员培训、设备购置、资料搜集、表册印制、入户工作补助以及宣传等方面的开支。试点工作领导小组办公室要统筹协调，为抽调人员提供必要的工作条件，努力提高对试点工作的管理和服务水平，确保试点工作顺利开展。