建设游民定居工作实施意见

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一、充分认识实施牧民定居工程的重大意义

逐步恢复良好的生态环境，国家实施《黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》根本目标是解决黄河水源补给区生态恶化问题。增强水源涵养和补给功能，构筑稳固的高原生态安全屏障。实现这一目标的核心是人与自然的和谐发展。实施游牧民定居是保护这一区域最主要的草原生态系统的基础性工程，具有实现生态保护和促进经济社会发展双重效益的重大项目。

---有利于改变牧民传统的生产生活方式。能够使游牧民群众结束“一年四季一顶帐篷”逐水草而居的游牧生活，过上相对稳定、舒适的定居生活，进而转变传统的游牧生产方式,通过集中定居。增强抗御自然灾害能力，提高畜牧业质量和效益。

---有利于草原生态建设。缓解草场压力。通过游牧民定居工程的实施，鼓励、动员游牧民从草场特别是从核心保护区转移到城镇及公路沿线定居，减少放牧人口，科学合理确定草场载畜量，减轻草场超载过牧的压力和人类活动对水源补给区生态的破坏，有效保护草原生态环境，恢复和提高水源涵养补给能力。

---有利于实施“农牧互补”战略。通过牧民定居后发展舍饲畜牧业。加快牲畜出栏，促进商品畜牧业的发展。同时，带动半农半牧区发展草产业和牛羊育肥产业，实现牲畜四季平衡出栏，提高畜牧业的市场竞争力和效益；促使牧区富裕劳动力的有效转移，引导牧民进行转产，促进农畜产品加工业、流通业等二、三产业的发展，增加牧民收入。

---有利于提高牧民享受公共服务的水平。能够从根本上改变牧民居住难、行路难、用电难、吃水难、通讯难、上学难、看病难等实际问题，实行牧民定居。使广大牧民平等地享受国家提供的交通、供电、供水、通讯、教育、医疗、文化娱乐等方面的公共资源和公共服务。

---有利于提高牧区社会发育程度和牧民素质。能够使牧民群众通过参加科技培训、收看广播电视以及参与各项社会活动，牧民集中定居后。更好地接受现代科技文化知识，不断提高牧民素质，促进牧区社会发育，提高牧区整体文明程度。

---有利于为全面实施规划总结经验。创造条件。游牧民定居工程是规划中投资规模最大的项目，也是第一个得到国家投资实施的新增投资渠道项目。项目的实施，将为今后实施规划中各类生态治理和修复工程奠定基础、积累经验，为争取得到国家更多支持创造有利条件。

二、牧民定居工程的指导思想

全面落实科学发展观，以生态环境保护为中心，以恢复水源补给生态功能、促进区域经济社会发展为目标，依据《黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设规划》和《州游牧民定居工程规划》坚持生态保护与提高牧民生活质量、促进生产生活方式转变相结合,以“三个代表”重要思想为指导。动员和依靠群众参与，采取综合性措施，按照建设社会主义新农牧村的基本要求，全力实施好住房建设，配套建设生产生活设施和公共服务设施，实现游牧民集中定居目标，促进黄河重要水源补给生态功能区生态良性循环、水源补给量增加，开创经济发展、生活富裕、社会和谐、民族团结的新局面，为整个黄河流域乃至国家的可持续发展提供强有力的生态安全保障。

三、牧民定居工程的基本原则

1坚持生态优先。实现草畜平衡的原则。游牧民定居工程首先是一项生态保护工程，必须通过定居尽可能减少对生态环境的不利影响，把游牧民定居与退牧还草等项目结合起来，科学合理地确定草场载畜量，减轻草场压力，实现草畜平衡。

2坚持政府指导和群众意愿相结合的原则。政府按照生态保护与产业发展及新农牧村建设的要求。提出指导性意见。要广泛征求农牧民群众对定居点选择、住房结构户型选择、产业发展方向等方面的意见，提出政府倡导与群众意愿相结合的建设方案。

3游牧民定居工程建设资金采取群众自筹为主、国家补助为辅的原则。农牧民定居住房和暖棚等生产设施的建设采取群众自筹为主、国家补助为辅的办法进行建设；农牧民定居水、电、路、广播电视、通讯、学校、卫生室、村委会等基础设施和公共服务设施由政府筹资建设。要采取多种措施。提高建房补助标准，最大限度地减轻农牧民负担。

4游牧民定居工程项目建设实行统一规划、分类实施的原则。住房建设采取政府统一规划。个别没有自建能力的由政府统一承建，群众参与监督管理；水、电、路、广播电视、通讯、学校、卫生室、村委会等基础设施和公共服务设施，由州、县市行业主管部门筹措资金组织建设。

5基础设施、公共服务设施和政府承建的部分农牧民住房项目实行“四制”原则。实行法人责任制、招投标制、合同管理制和监理制，按照国家基本建设有关规定。确保工程质量。

四、牧民定居工程模式

以县城和乡镇定居为主，游牧民定居主要采取县城集中定居、乡镇集中定居、公路沿线集中定居、半农半牧区定居四种模式。首选县城定居。

1县城集中定居模式。县城集中定居。县城定居实行分步实施的原则，鼓励和引导游牧民特别是重点保护区内的游牧民。先建房、后定居，实现人口的逐步有序转移。进城后，原有草场承包经营权不变，按照本人意愿可以保留农村户口，也可以置换身份，变为城市居民，享受城市居民廉租住房建设补助、城市居民最低生活保障、城镇居民医疗保险等优惠政策，同时通过扶持发展二、三产业、争取新的补助政策等，逐步使定居农牧民有稳定的收入来源，使其与城市居民同等享受教育、卫生、文化等公共服务，加快融入现代社会步伐，促进社会文明进步。

2乡镇集中定居模式。水、电、路、广播电视、通讯以及教育、卫生、文化等基础条件和公共服务条件较为完善，乡镇所在地人居环境较好。且距放牧草场较近，便于农牧民兼顾生产生活，特别是近年来通过以工代赈易地搬迁等项目的实施，有部分农牧民已经在乡镇政府所在地实现了定居，有一定的定居、建设和发展二、三产业的基础条件，要鼓励和引导没有条件到县城定居的牧民到乡镇定居，享受较完善的公共服务资源，提高生活质量，加快牧区城镇化进程。

3公路沿线定居模式。公路沿线具有比较便利的交通条件。能兼顾牧民生产和生活，有利于统一解决吃水、用电和就医、子女上学及发展通讯、文化等方面的实际问题，要鼓励和引导不具备到县城和乡镇定居条件的农牧民群众在国道、省道、县乡公路沿线定居，逐步改善农牧民群众的生产生活条件，推进生产生活方式的转变和牧区现代化建设进程。

4半农半牧区定居模式。异地搬迁定居为辅的原则。对居住环境差，半农半牧区农牧民定居实行就地改扩建为主。住房简陋，人均居住面积达不到15平方米的农牧户住房，区分不同情况，分别进行新建或改扩建；对居住在高山或半高山地区，居住、吃水、行路、用电、通讯、上学、就医、购物等问题突出的村庄，进行异地整村搬迁。就地改扩建和异地搬迁的定居点，都要配套完善水、电、路、广播电视等基础设施。

五、牧民定居工程目标任务

一）总体目标

通过三年努力，使六县市项目区规划范围内的农牧民实现定居,尽快遏制生态环境急剧恶化的趋势，基本结束我州牧区的游牧历史,促进生产生活方式的转变，实现生态保护与区域经济社会协调发展的目标。

---每户建设四间80平方米的住房。配套建设大门、围墙、厕所、玻璃暖廊等附属设施，人均住房面积不低于15平方米，基本达到定居牧民拥有宽敞暖和、美观适用、清洁卫生、富有民族特色的人居环境目标。

---每户建设一座80平方米暖棚。通过暖棚养殖、牛羊育肥、奶牛养殖等项目的实施，全州共转移超载牲畜231.8万个羊单位，实现生产发展、牧民增收、生态和谐的科学发展目标。

---基础设施实现“四通”即户户通自来水（打井）通电、通有线电视、村内巷道硬化、排水畅通。村容整洁，生活便利，文化生活丰富的新农牧村建设目标。

---每个牧民定居新村配套建设学校、卫生室、村级组织活动室、牧民书屋、体育健身等公益设施。达到提高农牧民享受基本公共服务水平的目标。

二）建设任务

---住房建设。户均修建80平方米的住房一套。共修建住房14524套、116.2万平方米。有条件的农牧户可以在80平方米的基础上增加建筑面积，对个别人口少、生活困难、自筹能力特别差的农牧户，可以适当减少建筑面积。建筑结构可根据群众的居住习惯和筹资能力选择砖木结构或砖混结构，建筑风格应体现民族和地方特色。每个定居点应设计2-3种户型供群众选择。

---暖棚建设。暖棚建设与住房建设同步进行。后建棚。暖棚建设的重点在乡镇定居点和公路沿线定居点，户均修建80平方米养畜暖棚一座，共建设14524座、116.2万平方米。

---基础设施“四通”建设。埋置引水管道816公里；架设10kv和0.4kv农电线路121路900公里，共修建连接定居点的道路和巷道144条686公里；修建人畜安全饮水点141处。购置光伏电源655套、卫星电视接收设备7262套，建有线电视接收前端47处。

---公共设施建设。共修建村级卫生室76处4560平方米、村委会活动室47处4230平方米。定居点学校按照全州教育布局调整规划要求进行建设；村级卫生室和村委会活动室分别按照60平方米和90平方米的标准进行建设。

三)资金筹措

其中“一房一棚”建设投资9.88亿元，游牧民定居工程国家批复总投资13.1亿元。基础设施“四通”建设投资2.96亿元，配套设施投资0.26亿元。总投资中国家投资4.21亿元（其中整合现有渠道公共基础设施投资0.51亿元，新安排中央投资3.7亿元）地方配套和群众自筹8.89亿元。规划批复中国家对每户的投资补助为2.5万元，其中住房补助1.6万元。

从我州农牧民群众定居住房建设自筹比例高、筹资难度大的实际出发，为了顺利推进我州农牧民定居工程建设。将国家安排的农牧民定居工程投资全部用于农牧民定居住房建设补助，同时整合相关项目资金，适当提高国家补助标准，解决农牧民定居住房建设筹资难的问题。基础设施和公共服务设施建设资金全部由政府各相关部门整合专项资金进行建设。

---住房建设资金。对就地新建或改扩建的每户补助2.5万元。乡镇定居的每户补助3-3.5万元，县城定居的每户补助3-5万元，其余由群众自筹解决。对提高的国家补助部分，可通过整合游牧民定居工程、农牧村地震灾后重建项目、农牧村危旧房改造项目、城镇居民保障性廉租住房建设补助等项目资金进行解决。具体补助标准和资金整合办法在上述原则规定下，由各县市根据实际情况自行确定。

并加强与金融部门的协调联系，要加大金融支持农牧民定居住房建设力度。农牧民定居工程项目实施县市要筹集一定资金设立农牧民定居住房建设贷款基金。落实贷款规模，创新担保方式，为农牧民群众建房给予贷款支持。

---暖棚建设资金。暖棚建设资金采取农牧民自筹和整合“一特四化”退牧还草、整村推进、新农牧村建设等项目资金进行解决。

---基础设施“四通”建设资金。整合农村公路（通达和通畅公路）工程、人饮安全工程、农网完善追加工程、无电户通电工程、广播电视村村通工程等项目资金，定居点水、电、路、广播电视等“四通”项目。原项目资金管理权限不变、管理渠道不变的前提下，由州、县市水电、交通、电力、广播电视等行业主管部门落实投资，承担建设任务。

---公共服务设施建设资金。定居点学校、村委会、卫生室等建设项目资金由州、县市组织、发改、教育、卫生等主管部门列入年度建设计划。组织施工建设，完成建设任务。

---其他资金。游牧民定居工程规划和年度实施方案编制、初步设计、施工图设计、委托审查、项目管理等前期费和管理费。由州、县市财政安排专项经费解决。

六、牧民定居工程管理措施

一）项目管理

会同有关部门提出年度游牧民定居工程投资建议计划，黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设指挥部办公室负责制定工程管理办法、资金管理办法、招标投标管理办法、项目稽查办法、工程档案管理办法、工程验收管理办法、公示制实施细则和安全生产细则；根据《州游牧民定居工程规划》要求。指导县市编制年度实施方案，组织项目实施和验收，开展项目稽查，协调解决项目建设过程中的有关问题；州发改委负责实施方案的上报、审批和项目投资计划的下达等，州级各行业主管部门负责单项工程项目的申报争取、初步设计的审批、单项工程的组织实施与验收；州级财政部门负责游牧民定居工程资金的管理，指导资金筹措，协调银行贷款；环保部门负责定居点环境影响评价，落实环保措施。

1严格项目建设程序。

省、州按管理权限审批的原则。各县市发改委（指挥部办公室）负责年度实施方案和每个定居点实施方案的编制上报工作；年度实施方案经州指挥部办公室审查后，项目建设方案实行县级提出、州级审查。由州发改委上报省发改委审查批复；各定居点实施方案要达到初步设计的深度，由州发改委会同各行业主管部门审批；各行业主管部门负责审批各单项工程的施工图设计；州、县市建设局负责住宅工程建设方案的审查审定和质量、进度管理；州、县市县畜牧局负责养畜暖棚的设计、技术指导和验收；州、县市水务水电局、交通局、电力公司、广电局分别承担定居点饮水、道路、农电线路、广播电视工程的初步设计、施工图设计审查、工程组织实施和验收。

各县市必须严格按批准的实施方案和设计组织施工。如因特殊情况确需变更的必须按原程序逐级上报审批。

2强化质量管理。

按照国家基本建设有关规定，对农牧民定居工程中建设规模较大、实施难度大、技术复杂的单项工程。实行法人责任制、招投标制、监理制和合同管理制。群众住房建设由群众自建的政府要做好统一规划和建设指导工作；由政府承建的严格实行“四制”管理，保证工程实施过程中各环节都有章可循。各单项工程都要建立健全工程质量保证体系，严格按设计施工，加强工程质量监管。

3细化项目进度管理。

实行项目开工时限制和竣工时限制；二是对各单项工程施工进度在施工合同中作出明确规定，项目的实施要按照年度审批的计划建设进度进行。一是实行工程建设进度量化目标责任管理。并制定严格的保证措施；三是加大工程建设进度的监督检查和指导力度，促进工程按计划进行。

4加强对项目建设的监督检查。

重点检查工程建设和投资计划完成情况，州指挥部办公室组织相关部门对工程建设情况进行定期检查或专项稽查。工程质量和进度、资金到位和使用情况，各项管理制度落实情况等，发现问题及时纠正，并及时通报检查情况。各级建设单位要自觉接受有关部门的检查与验收，积极配合，如实提供相关资料，对检查与验收中提出的问题要及时进行整改。

5规范项目公示制度。

接受群众和社会舆论监督。实施阶段，游牧民定居工程要全过程进行公示。以定居点为单位向群众公示项目勘察、设计、施工、监理等中标单位名称、法定代表人姓名和资质、建设内容、主要工程及数量、投资情况以及项目实施形象进度等。项目竣工验收后，设立永久性公示牌，向群众公示项目名称、总投资及资金来源、建设内容、建设年限、主要工程及数量、项目效益等。

二）资金管理

严格实行专户存储、专人管理、专帐核算、封闭运行。县市指挥部办公室设立县级游牧民定居资金专户，游牧民定居工程建设资金必须严格按照国债资金管理办法和《黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设工程专项资金监督管理办法》执行。用于工程建设的资金。乡镇设立项目资金专户。省发改委投资计划下达后，州发改委要及时下转计划，州财政局及时将资金拨付各县市财政局，由各县市财政局拨付县级专户，县市指挥部办公室根据各定居点建设进度拨付工程款。工程建设资金的拨付应实行严格的拨款管理责任制。工程建设资金支出和使用必须按批准的建设内容、建设标准和开支范围进行，任何单位和个人不得擅自改变专项资金用途，不得滞留、挤占、挪用建设资金。

建立健全财务会计制度，项目建设单位要按照有关法律和财务制度规定。将国家投资、地方配套资金、各渠道整合资金和群众自筹资金全面进行会计核算，完整反映项目资金到位和使用情况，编制完整的工程决算报告。州、县市指挥部办公室和发改、财政、审计、监察等部门要加强对工程建设资金使用的监督检查，按照各自职责做好稽查、审计和专项检查等工作。

三）项目验收

由项目实施单位按各行业验收标准组织验收。各单项工程自验合格后，游牧民定居工程在每个分项建设任务完成后。向县市指挥部办公室提交项目竣工报告、工程财务决算报告及验收申请书，申请初验，经县市项目指挥部组织相关部门初验合格后，再申请州级验收、省级验收和国家级验收。通过项目验收，要对项目建设是否符合审批程序、设计要求、工程管理及质量规范、资金使用情况及投资效益、工程运行管理等做出公正权威的评价。

四）档案管理

指定专人负责资料档案管理，州、县指挥部办公室和项目建设单位要加强工程档案建设工作。建立所辖业务管理档案库。每个项目单独立档，内容包括前期工作阶段的初步设计、施工图设计、项目审查意见、各阶段批复文件，开工前的招投标文件、各类合同，建设过程中的各类技术档案、进度报表、会计帐册，以及工程完成后的竣工验收报告、工程决算报告、监理报告、验收鉴定意见书等。

七、牧民定居工程保障措施

一）加强组织领导

1设立组织领导机构。

抽调专职人员，黄河重要水源补给生态功能区生态保护与建设指挥部负责全州游牧民定居工程的组织、实施、协调和管理工作。各县市也要成立指挥部并下设办公室。全面开展工作。指挥部办公室具体组织和指导游牧民定居工程的前期工作、组织实施工作和检查验收工作；组织编报落实年度投资计划、实施方案、初步设计等；制定项目管理办法和技术标准；研究和指导游牧民发展后续产业，协调解决项目实施中的各类问题。

2实行项目法人责任制。

对本县市、本乡镇的工程建设负总责。凡在工程进度、质量和资金管理等方面出现严重问题的将对主要领导实行责任追究。县乡政府“一把手”项目建设的法人和第一责任人。

3建立群众监督机制。

参与监督工程质量、工程进度、材料采购、资金支出等。每个定居点都要成立由群众代表组成的项目监督小组。

二）实行项目建设目标责任制

1州、县、乡三级政府签订目标责任书。

严格按目标管理责任书规定的内容进行管理。乡镇政府还要与定居牧户签订建房合同或协议，县市、乡镇政府是项目的实施主体和责任主体。州、县市、乡镇政府要层层签订目标管理责任书。明确双方的责权关系。要分级抓管理，层层抓落实，从严考核，兑现奖惩。

2强化部门责任制。

要按照各自承担的任务，强化州直部门在游牧民定居工程建设中的责任。州发改、财政、畜牧、建设、交通、水电、电力、广电、教育、卫生等承担包抓责任的部门。抓好各项工作的落实，及时协调解决工程建设中的具体困难和问题，保证工程的按期完成。州政府要将上述部门争取和落实农牧民定居单项工程建设资金、整合项目和组织项目建设工作纳入州政府与部门签订的年度工作目标考核责任书，重点进行考核，严格兑现奖惩。各县市也要强化包抓机制，做到职责明确，分工具体，责任到人，严格考核，兑现奖罚。各县市公安、民政、劳动保障等部门要坚持上门服务，及时为到县城定居的农牧民办理户籍身份转换手续，按照政策规定及时将符合条件的定居农牧民纳入低保、医保等保障范围，解决他生活方面的困难。

三）积极扶持后续产业发展

定居区深入持久地开展科普推广，要高度重视定居农牧民后续产业发展问题。加强对农牧民的实用技术培训，使定居农牧民群众掌握暖棚养畜、牛羊育肥、疫病防治、良种繁育等实用技术，通过新技术的推广应用促进定居区经济增长和农牧民增收。同时，积极探索建立科技、教育、经济有机结合、协调推进的新机制，大力发展二、三产业和非公有制经济，促进农牧民转产就业，获得稳定收入。