公立医院改革实施意见

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一、工作思路

今年，按照“上下联动、内增活力、外加推力”的原则，市、县（区）公立医院改革全面推进，在建立长效机制上狠下功夫，进一步完善便民惠民服务措施，突出工作重点，加强组织力量，狠抓工作落实，强化督导考核，在推进中完善，在完善中提升，有效缓解群众看病难、看病贵问题，逐步建立具有特色的公立医院服务体系。

二、主要任务

（一）开展重大体制机制综合改革试点

1.推进管办分开，完善公立医院管理体制

（1）建立统一、高效、权责一致的政府办医体制。市政府成立公立医院管理委员会，分管卫生副市长任主任，市级相关部门为成员单位，办公室设在市卫生局，履行政府出资人职责。

（2）切实加强公立医院管理。依法加强市、县卫生行政部门对医疗服务监管职能，建立健全医疗服务监管机制，医疗机构不论所有制、投资主体、隶属关系和经营性质，按照分级管理的原则，均由市、县卫生行政部门依据区域规划实行统一规划、统一准入、统一监管；推广市临床实验室质控中心开展基层医疗卫生机构室间质控的经验，以市、县医学会为依托，充分发挥各专业学会技术优势，建立完善市、县医疗质量与安全控制评价体系，加大医疗市场专业监管工作力度，确保医疗质量与安全；健全社会评价体系，充分发挥社会各方面对公立医院的监督作用，全面推进医院信息公开，自觉接受社会监督。

2.推进政事分开，探索公立医院法人治理机制

（1）探索公立医院法人治理机制。建立由政府有关部门代表、医院职工代表、服务对象代表、专家学者组成的理事会形式的公立医院法人治理结构，明确理事会、院长及医院管理层、职工代表大会等职责，构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。

（2）理顺公立医院所有者和管理者责权。理事会负责公立医院重大问题、重要干部、重大项目投资、大额资金使用等决策；落实公立医院独立法人地位和经营管理自主权，强化经营管理责任，按照国家有关规定，负责医院人员聘用和内部收入分配；医院内部经营实行民主管理，充分发挥职工代表大会作用，推行院务公开，接受社会各界监督。

（3）探索公立医院院长任用制度改革，在任用或招聘中突出专业化管理能力，推进院长职业化、专业化建设，健全院长收入分配激励机制和约束机制。

3.推进医药分开，完善公立医院补偿机制

（1）完善医保支付方式。在陇县试行总额预付制度改革的基础上，将试点范围扩大至县，并逐步扩大试点医疗机构范围；各县区要按照卫生部统一制定的临床路径标准，进一步完善单病种付费制度，合理提高报销比例，每个县区在原有基础上要增加10个以上病种。通过改革医保付费方式，促进医疗机构自觉调整结构，合理控制费用。

（2）理顺医疗服务价格。市物价局要深入调研，按照总量控制、结构调整的原则，逐步降低药品价格、大型设备检查治疗价格、高值医用耗材价格，降低药品加价率，提高体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，形成科学的价格体系。

（3）在县级公立医院探索药事服务费试点。在县级公立医院试点设立药事服务费，药事服务费全部纳入基本医疗保险全部予以报销，切实减轻群众医药费用负担。

（4）扩大基本药物覆盖范围。在基层医疗卫生机构实施基本药物制度基础上，鼓励县级及以上公立医院优先使用基本药物，其中县级公立医院基本药物使用比例达到50%以上，各类医保对基本药物报销比例高于非基本药物10%以上，进一步降低群众医药费用负担。

4.推进营利性与非营利性分开，完善医疗机构分类管理制度

（1）鼓励和引导社会资本办医。贯彻落实国务院《关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构的意见》，研究制订相关工作细则，放宽社会资本举办医疗机构的准入范围，进一步改善社会资本举办医疗机构的执业环境，促进非公立医疗机构持续健康发展。

（2）建立健全不同经营性质医疗机构管理制度，依法依规加强对不同经营性质医疗机构监管，规范经营和服务行为；研究出台不同性质医疗机构转换程序，引导不同经营性质医疗机构有序转换。

（3）适时对全市各级各类医疗机构进行一次全面核查，合理确定各级各类医疗机构经营性质。

（二）推进公立医院服务体系建设发展

1.优化公立医院布局结构，方便群众就近就医

（1）抓好《市医疗卫生机构设置规划（-年）》执行，通过规划的科学制定和有效实施，引领区域医疗卫生资源科学布局、梯次配置、网络化发展，逐步形成定位明确、布局合理、规模适当、结构优化、层次分明、功能完善、富有效率的区域医疗卫生服务体系，适应经济社会发展需要，满足城乡居民就近就医需求。

（2）市区不断完善以大医院为龙头，社区卫生服务机构为基础的城市两级医疗卫生服务体系。老城区公立医院以整合为主，原则不再建立新的医疗机构，重点加强社区卫生服务机构等医疗卫生配套网络建设。随着市区东扩、南移、北上，在新建城区布点新的医疗卫生服务体系，适应经济社会发展需要。政府要为社会力量办医创造条件，在政策上予以鼓励，引导社会力量举办二级以上医疗机构，加快多元化办医格局的形成。今后，政府原则上不再投资举办新的医疗机构，新增医疗机构原则由社会资本投资新建。

（3）县域坚持“保基本、强基层、建机制”的原则，引导卫生资源向基层流动，全面支持基层医疗机构提高能力，进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为网底的农村医疗卫生服务三级网络。县级政府重点办好县级综合医院、中医医院和妇幼保健院，对部分县级综合医院、中医医院及妇幼保健院发展空间狭小的，可按照县域整体发展规划实行整体迁建，彻底改善基础设施条件。

（4）推进公立中医医院改革发展。完善公立中医医院服务体系，促进中医药进社区、进基层、进农村；发挥太白山中草药优势，加强区域中医药服务体系和人才队伍建设，巩固和提升扶风县、全国农村中医工作先进县成果，支持凤翔、陇县创建国家达标县，其他县区也要积极创建省级、国家级中医达标县和先进县，努力创建国家中医药工作先进市。

2.优先建设发展县级医院，让更多的群众在县域内看好病

（1）加快县级公立医院标准化建设步伐。按照“填平补齐”的原则，各县区政府要抓紧抓好中、省下达的县级公立医院建设项目，加大本级财政投入力度，年内各县区所有县级公立医院均要达到二级甲等医院评审标准。

（2）突出抓好县级公立医院服务能力提升。按照二甲医院评审标准，围绕学科建设和人才队伍建设两个核心，抓住城市三级医院团队式帮扶和对口支援县级公立医院机遇，通过新项目培育、新技术引进、新领域拓展等方式，加强县级公立医院临床学科建设；大力实施“人才强院”战略，通过分层次培养、分类培训、分阶段轮训等多种方式，为县级公立医院培养所需人才，夯实县级公立医院发展基础。

（3）加快推进县级公立医院综合改革。各县区政府要按照《省人民政府办公厅关于县级公立医院综合改革试点工作的指导意见》（陕政办发〔〕120号）要求，加快推进县级公立医院综合改革步伐。

3.建立公立医院与基层医疗卫生机构的分工协作机制

按照“保基本、强基层、建机制”的基本原则，继续实施“三级帮扶、四级联动”协作机制，通过对口支援、团队式帮扶、县镇一体化管理、集团化发展等多种形式，形成长期稳定、具有内在利益纽带的分工协作关系，有效引导优质医疗资源下沉，让更多群众在县域内看好病。

（1）按照“三统一、三不变”的原则，即“人员统一管理、财务财产统一管理（独立核算）、医疗业务统一管理”和“机构设置和行政建制不变、职能和任务不变、财政投入供给机制不变”的原则，加快推进城乡卫生管理一体化改革试点，积极探索公立医疗机构集团化发展模式。

（2）在完善市中医医院团队式帮扶太白县医院基础上，进一步密切协作关系，推进市中医医院对太白县医院一体化管理，太白县医院要选择县域内一所乡镇卫生院实行一体化管理，形成市、县、镇（乡）一体化发展模式。

（3）各县区二级甲等医院均要选择1所镇卫生院，按照“三统一、三不变”的原则，实行县镇一体化改革试点。

（4）巩固和提升乡村卫生管理一体化发展模式。①规范提高。各县区政府要以中、省、市相关意见为指导，积极借鉴、成功经验，以县区为单位，结合本县区实际，通过加强“统一业务指导、统一人员培训、统一药品管理、统一新农合政策实施和统一公共卫生服务考核”等制度建设，不断规范和提升全市乡村卫生服务一体化管理水平。②授权管理。各县区要进一步解放思想，将村卫生室项目资金兑现、公共卫生服务考核、村卫生室监管与奖惩评优等方面授权给乡镇卫生院管理，充分发挥乡镇卫生院的职能作用，让乡镇卫生院有制度依据管理、有实际权利管理、有积极性管理，为乡村卫生服务一体化管理提供管理体制保障。要通过科学、规范的统一管理，逐步达到基层医疗卫生服务体系建设标准化、管理一体化、资质合法化、考核制度化、服务规范化等“五化”标准，促进乡镇卫生院和村卫生室共同发展，为农村居民提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务。③转变方式。乡镇卫生院要转变服务方式，以乡镇卫生院技术力量为骨干，以村卫生室为平台，乡村两级联动，定期开展进村巡诊、义诊、健康咨询与宣传等活动，做到资源下沉、技术进村、医生到户、服务到人，切实履行好群众健康守门人职责。④加强考核。各县区要以保障好群众基本医疗卫生服务为目标，切实加强对乡村卫生服务一体化管理工作的考核，将村卫生室履职情况考核结果纳入对乡镇卫生院的考核，将乡镇卫生院对村卫生室评价作为村卫生室考核的重要内容，通过捆绑式考核，有效促进乡村卫生服务一体化管理工作。

（5）推行市级大医院与社区卫生服务机构一体化发展，年内组建两个医疗集团，以市中心医院为龙头，按照松散型管理模式，与一所县级公立医院、两所社区卫生服务中心组建一个医疗集团，以市妇幼保健院为首，按照紧密型管理模式，与两个分院、两个社区卫生服务中心组建一个医疗集团，有效实现优质医疗资源均等化，努力让城乡居民就近看好病。

（6）引导有资历的医师到基层医疗卫生机构开展执业活动，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的服务模式。

（三）全面推行惠民便民服务措施

1.普遍开展预约诊疗服务。在全市二级及以上公立医院开展预约诊疗服务，对社区转诊预约的优先诊治，到年底，社区转诊预约占门诊就诊量的比例达到20%，本地病人复诊预约率达到50%，其中口腔科、产前检查、术后病人复查等复诊预约率达到60%。

2.优化医院门急诊环境和流程。按照“填平补齐”的原则，改善三级医院急诊设施和条件。简化就医手续，缩短群众等候时间。完善门诊信息管理平台，公开医疗服务信息，提供预约挂号、叫号、报告单打印等服务。

3.广泛开展便民门诊服务。全市三级医院普遍开展双休日及节假日门诊，充实门诊力量，延长门诊时间。

4.继续开展“视病人为亲人，向患者送温暖”活动，让患者就医更温馨。

5.推广优质护理服务。在全市县级及以上公立医院全面推行优质护理服务，完善并落实专业护理人员编制、医疗服务价格和内部收入分配等支持政策。

（四）充分调动医务人员积极性

1.完善公立医院人事分配制度改革。对市级公立医院人事分配制度改革进行完善和提升，以工作数量、质量和群众满意度为核心指标，严格考核兑现，向临床一线倾斜，充分调动一切积极因素，全身心保障群众身体健康；在县级公立医院全面深化人事分配制度改革，全员聘任，竞聘上岗，实行岗位绩效工资制度，将医务人员的工资收入与医疗服务的数量、质量、技术难度、成本控制、群众满意度等挂钩，做到多劳多得、优绩优酬。

2.营造良好的医疗执业环境。深入开展“平安医院”创建活动，严厉打击“医闹”行为，维护医院正常秩序。建立医疗纠纷第三方调解机制，加强医患沟通，构建和谐医患关系。加强正面宣传引导，在全社会形成尊重医学科学、尊重医务人员的社会氛围。

3.促进医务人员合理流动。完善执业医师多点执业试点，制订规范性文件，逐步扩大试点范围，放宽适用人员条件，增加多点执业的地点数量。鼓励公立医院执业医师到基层医疗卫生机构开展执业活动。

4.弘扬崇高的职业操守。加强医德医风建设和思想政治工作，重视医务人员人文素质培养和职业素质教育，大力弘扬救死扶伤的人道主义精神。

（五）持续提升区域医疗服务能力

1.加强重点专科和学科带头人队伍建设。年建成一批国家级、省级、市级临床重点专科，发挥重点专科辐射带动作用，注重学科带头人培养，带动全市医疗服务能力提升。

2.持续开展住院医师培养。强化“三基三严”培训与考核，培养基础扎实临床医师；按照每人财政补助2万元标准，为每县（区）县级公立医院培训骨干专业技术人员10名，强根固本，夯实公立医院人才基础。

3.充分发挥帮扶协作机制作用。全市对口支援和团队式帮扶的县级公立医院年内每所县级医院至少安排5名骨干人员到三级医院进修学习，提高县域医疗服务能力。

4.强化高精尖人才培养。市政府设立优秀人才培养专项经费，每年选派10-15名县级及以上公立医院优秀管理人才和学科带头人到省内外、国内外学习提高，提升市域整体医疗服务能力。

（六）加快卫生信息化建设

将信息化建设作为公立医院改革试点的枢纽工程来抓，在实现优质医疗资源均等化、合理降低医疗费用、提高服务质量及有效监管等方面努力实现新突破。

1.按照卫生部统一标准，依托市中心医院，建设区域卫生信息平台，市属公立医院上半年全面完成HIS、PACS、LIS系统建设，城市社区卫生服务中心以居民电子健康档案为主，上半年全面完成系统完善和信息录入工作，年内实现城市大医院和社区卫生服务机构的互联互通、资源共享。

2.县级综合医院在年底前全面完成以电子病历为主的医院信息化管理系统建设，有条件的县区建立与完善HIS、PACS、LIS系统建设，逐步与市级卫生信息平台对接。

3.选择、陇县、太白县试点县级医院与城市三级医院远程诊断系统建设，逐步开展远程病理诊断和远程疑难重症会诊等服务项目，实现城市优质资源与县级医院的互补和相互支持，充分发挥优质医疗资源的辐射带动作用。

三、保障措施

（一）加强组织领导。按照国务院要求，今年年底前要形成公立医院改革的基本路子，作为国家试点城市，我市承担着为全国公立医院改革试水探路的艰巨任务，国务院医改办、卫生部已向我市派驻了专项工作联络员，并通过网络和报表实时监测和指导我市该项工作。各县区政府、市级有关部门要充分认识公立医院改革的重要性、复杂性和紧迫性，增强政治责任感，把这项改革摆上重要议事日程，加强领导，精心组织，周密部署。根据中、省要求，各县区政府主要负责同志为本县区公立医院改革的第一责任人，要抓紧制定工作计划，分解目标任务，层层落实责任，加强督促检查。市卫生局、市医改办是公立医院改革试点的牵头单位，要加强全市改革试点工作的统筹协调、组织实施和检查指导，市编办、发改委、财政局、人社局、中医药局等部门要按职责分工密切配合，加强对各县区工作的指导和督促检查。

（二）强化支持保障。市卫生局、财政局要研究建立公立医院补偿和考核长效机制，加大政府投入，认真落实公立医院财政补助政策，特别对公立医院承担的公共卫生服务、大型基础设施建设投入等予以补助与支持；按照省政府要求，各县区政府负担县级综合医院在岗医务人员基本工资的比例不低于70%，县中医院、妇幼保健院实行全额预算管理，养老、医疗、住房等社会保障缴费，应由单位缴纳部分由同级财政予以补助；市编办要合理确定公立医院人员编制，按照省政府要求，县级公立医院编制原则上按床位与编制1∶1.5的比例核定，根据医院的功能定位、工作量和现有编制使用等因素，合理确定医务人员编制，研究解决护士不足和支援农村、基层人员编制问题；市物价局要深入调研，适当提高技术服务和中医药饮片价格，合理降低大型医用设备检查价格，建立科学的价格形成机制；其他各有关部门要深入开展调查研究，密切跟踪工作进展，积极制定完善有关配套政策。

（三）积极宣传引导。各县区政府、市级有关部门要加强对医务人员的宣传动员工作，使广大医务人员拥护改革，积极参与改革，发挥改革主力军作用。要广泛宣传公立医院改革试点的政策措施和取得的成效，加强政策解读，使全社会理解、配合和支持改革，为公立医院改革试点营造良好环境。