城乡救助系统建设建议

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各县（市）区人民政府、五大连池管委会，市直有关单位：

为深入贯彻党的十七大精神，做好新形势下社会救助工作,促进全市经济又好又快发展及社会和谐稳定,根据《省人民政府关于加快城乡社会救助体系建设的意见》有关要求,结合我市实际,提出如下意见:

一、指导思想

以“三个代表”重要思想和党的十七大精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，以关注民生为重点，以健全体制机制为关键，努力构建以政府救助为主导、社会救助为辅助、其他救助为补充的城乡一体化、管理社会化的城乡社会救助体系，最大程度地保障困难群众的基本生活，为全面建设小康社会、构建和谐社会创造良好环境。

二、主要任务

按照党的十七大关于社会保障体系建设的要求，完善救助政策，整合救助资源，规范救助行为，协调救助行动，对城乡居民最低生活保障（以下简称城乡低保）对象、农村五保供养对象、低收入群体和其他需救助对象，建立实施基本生活保障、医疗救助、教育救助、住房救助、就业援助、自然灾害救济、流浪乞讨救助、特殊困难临时救助、法律援助“九制一体”的，与经济社会发展水平相适应的城乡综合社会救助体系。

三、切实加强城乡社会救助体系建设

（一）完善城乡基本生活保障制度，提高保障水平。一是完善城乡低保制度。贯彻落实本地城市和农村居民最低生活保障（以下简称城市低保或农村低保）办法,强化动态管理,做到“应保尽保”和“应退即退”。实行“分类施保”制度，对“三无”（无劳动能力、无经济来源、无法定义务赡养人和抚（扶）养人）、重残(一级残疾或家庭残疾人2人以上)、重病人员，以及70岁以上老人和义务教育阶段学生等特殊救助对象，可给予加发10-20%低保金的照顾。建立与经济社会发展水平、基本生活消费品价格水平相适应的城乡低保标准调整机制，并以城乡一体化为目标,不断提高农村低保标准。城乡低保标准和人均补助水平要高于全省平均水平。二是加大农村五保供养对象和城镇“三无”对象供养工作力度。整合社会资源，加大政策扶持和投入，加快农村敬老院、城市福利院集中供养和基础设施建设，在“十一五”期末，全市各地农村五保供养对象集中供养率达到50％以上，城镇“三无”对象供养率达到45％以上。农村五保供养对象较多的县（市）要在建设服务功能完善的中心敬老院的基础上，加大建设改造力度，形成以中心院为辐射，整合乡镇中型院为主体，探索建设“五保村”为补充的农村五保集中供养新格局。要按照省下发的农改办〔2004〕35号《关于印发<关于进一步加强五保供养工作的意见(试行)>的通知》要求，将农村五保供养资金列入县、乡两级财政预算。敬老院管理人员开支、公用经费和维修、购置设施等经费，要按照“谁举办谁负责”原则解决，不得挤占农村五保供养标准内的经费。敬老院基本建设和改造要纳入当地国民经济和社会发展规划。

（二)普及医疗救助制度，开展多层次城乡医疗救助。要按照农改办〔2004〕36号《关于印发<省农村医疗救助实施方案(试行)>的通知》和财社〔2007〕102号《省财政厅、省民政厅关于印发<省城市医疗救助基金管理办法（试行）>的通知》要求，建立城市和农村医疗救助基金，以城乡一体化为目标，借鉴实践经验，整合制定本地的《城乡医疗救助实施办法》，将城乡低保对象、农村五保供养对象等困难群众全部纳入救助范围。一是普及城乡困难群众基本医疗救助。从医疗救助基金中出资，资助缴纳个人应负担的部分或全部资金，使农村低保对象、五保对象全部参加新型农村合作医疗。探索推进城市低保对象和城乡低收入人员参加居民医疗保险或合作医疗新途径。对城市低保对象中患有常见疾病且医疗费用支出较大的，给予加发保障金救助，全年救助金额原则上不超过当地低保标准的10％。二是全面实施城乡大病医疗救助。实行城乡一体化的大病医疗救助制度。要结合地方实际，确定好大病病种、阶梯支付比例和封顶线，对合作医疗或医疗保险偿付后个人负担医疗费用过高、影响家庭基本生活的，根据当地医疗救助基金状况，按急难危重程度给予大病医疗救助。“三无”人员和确实无力筹措就医费用的，可以采取医前预付救助金，医后或医中按规定核销方式进行救助。救助对象全年享受医疗救助的补助金额，原则上不超过当地规定标准，一般应掌握在每年5000元/人以内。对国家规定的特种传染病救治费用，按有关规定给予适当补助。三是给予城乡救助对象就医照顾。城乡低保对象、农村五保供养对象、社会福利机构供养对象和政府特殊困难临时救助专项资金给予医疗救助的对象（参照下文）在指定医院就医，可享受免收挂号费、诊查费，减收10％处置费、20%辅助检查费、30%床位费和5%药费的照顾。指定医院要开设低保诊室、低保病房，原则上参照当地城镇职工基本医疗保险甲类用药目录、诊疗项目和医疗服务设施目录诊治被救助人员，并要安排专门医护人员进行管理，对医疗救助情况登记备案。市和爱辉区的指定医院为市第一人民医院、第二人民医院、中医院、口腔医院，其他县（市）指定医院为县级人民医院、中医院。各级政府要切实按照地方财政安排资金不低于省下达补助资金的50%要求，逐年加大投入，不断充实城乡医疗救助基金，专项管理，用好用足。

（三）深化教育救助制度，确保家庭经济困难学生完成学业。各级政府要落实教育助学政策，完善助学制度，建立和完善以政府投入为主、多渠道筹措资金的助学机制，在教育部门建立助学基金，科学制定救助办法，资助城乡社会救助对象子女完成学业。对城乡低保对象子女和社会福利机构中的孤儿等基本救助对象，在义务教育阶段免收住宿费，补助寄宿生生活费；在高中教育阶段免收学费；考入重点本科院校的一次性救助2000元，考入普通大专院校的一次性救助1000元；参照《省普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校国家助学金管理暂行办法》，给予中等职业学校一、二年级学生每生每年1500元助学金；参照《省普通高中学生助学金管理暂行办法》，给予高中生每生每年1000元助学金。义务教育阶段的进城务工人员子女入学与当地学生享受同等待遇。要采取有力措施，将城乡低保家庭子女在小学阶段的失学率控制在1％以内，初中阶段失学率控制在3％以内。并积极开展社会捐助、结对帮扶助学等活动，动员社会力量对经济困难学生实施救助。

（四）实施住房救助制度，推进安居民心工程。要深入贯彻落实国发〔2007〕24号《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》等国家、省、市有关规定，全面建立面向低保和低收入群体的城市廉租住房保障制度，对他们中的孤、老、病残和急需救助的家庭实物配租，对一般住房困难的发放租赁补贴。廉租住房资金以地方财政预算安排为主。住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费后全部用于廉租住房建设，土地出让净收益用于廉租住房保障资金比例不低于10%。对享受低保待遇的拆迁户，给予增加3平方米拆迁补偿面积的照顾。对农村住房困难的低保对象和贫困家庭，要制定危房改造计划，积极争取和投入危房改造资金，并采取社会互助等途径，统筹规划解决。城市低保家庭的冬季取暖，由当地政府采取发放现金补助或供热企业费用减免方式统一解决，享受取暖救助率要达到100％。在住房控制面积内，对“三无”低保家庭要实施供暖费的全额救助，对其他低保家庭的取暖费救助和减免平均水平要达到应缴费用的90％。地方政府要对实施供暖费用减免的供暖单位，依法给予税费减免或资金补偿。符合条件的低保对象要100％享受到水电补贴等其他政策性减免。

（五）推进就业援助制度，增加救助对象收入。一是社会救助工作应与就业工作有效衔接。对在法定就业年龄内有劳动能力、有就业愿望的城乡低保对象、低收入人员、城乡困难残疾人等救助对象，要参照国家对下岗失业人员的优惠政策，给予求职登记、就业信息、职业介绍、就业培训费用和税收减免等政策支持，鼓励其自力更生、自主创业。城乡低保人员、困难残疾人从事个体经营免工商管理费、免占场费和卫生费，并优先安排经营摊位。对主动就业且如实申报就业收入的城乡低保对象，给予为期3个月的暂缓取消或核减保障金的“低保渐退”照顾政策。二是要积极安排救助对象就业和再就业。鼓励兴办和扶持社会福利企业，落实和完善生活困难残疾人就业政策。依托街道劳动保障工作平台，建立辖区企事业单位工勤、公用、临时岗位和社区公益岗位用工报告制度，对城市低保和低收入人员进行就业登记，优先安排其中的“零就业家庭”和“4050”人员就业。引导鼓励用人单位安排城乡困难人员就业。

（六）强化自然灾害救济制度，确保灾民基本生活。一是落实责任。各级政府要切实将自然灾害救济资金纳入当地财政预算，保证本级预算安排的救灾资金支出达到全部救灾资金支出的20％以上。二是建立和完善灾害救济应急体系。要按照《市人民政府突发公共事件总体应急预案》和《市自然灾害救助应急保障预案》的要求，健全和完善县、乡、村各类灾害救助应急保障体系，配齐必要减灾救灾装备，完善救灾物资储备管理，切实提高救灾资金运转使用效率，在启动预案规定的时限内安排好灾民的吃住问题，确保灾民的基本生活。

（七）落实城市流浪乞讨救助制度，加强救助管理工作。按照《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定，将救助对象所需基本生活和医疗救助等经费纳入当地财政预算，并根据实际情况逐步提高救助标准。加强救助管理站建设,将救助管理站房屋建设和改造列入当地基本建设规划。完善救助管理工作运行机制，按照《市区流浪乞讨人员救助管理办法》和各地的相应管理办法，明确有关部门和单位的职责，形成工作合力。在醒目位置设立救助引导指示牌，使应该接受救助的人员能够及时得到有效的救助。建立完善的救助管理网络和部门协调机制,形成齐抓共管、相互联动的工作格局。鼓励支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员。

（八）建立特殊困难临时救助制度，解决群众无力克服的困难问题。在市、县两级政府建立特殊困难临时救助专项资金，帮助社会困难群众解决无力克服的急难危重特殊困难。资金由地方财政预算一部分、彩票公益金资助一部分和社会筹集一部分解决。地方政府财政部门要每年将特殊困难临时救助专项资金列入预算，逐年加大投入。根据资金库存情况，可以组织机关、企事业单位、社会团体、私营企业家捐赠，必要时也可开展职工、居民“一日捐”活动进行补充。特殊困难临时救助专项资金主要用于：解决本地城乡常驻居民和无法明确身份人员危及生存的、未在现有国家规定的社会救助范围或虽经社会救助仍面临巨大困难的急难危重问题。主要包括：遭受火灾等突发性灾害，或患重大疾病，或突发性事件、意外事故造成生存上的特殊困难，或家庭生活极其贫困面临失学等虽经全力自救和社会救助仍无力克服的巨大经济困难情况。特殊困难临时救助专项资金原则上委托社会慈善组织代管，制定严格的审批使用程序，公开接受社会监督。

（九）规范法律援助制度，保障救助对象合法权益。要积极贯彻落实《法律援助条例》和《省法律援助办法》的规定,市、县两级政府要加大法律援助经费投入，将法律援助经费纳入年度财政预算，保障法律援助事业与经济社会协调发展。各级司法部门要按照规定，为城乡救助对象无偿提供法律咨询、、刑事辩护等法律援助，并按照司通〔2004]〕36号《关于省公民申请法律援助经济困难标准的规定》要求，及时受理城乡低保对象、农村五保对象、灾民等经济困难群众提出的法律援助申请。各有关部门要认真执行司法部、民政部、财政部等九部门司发通〔2004〕127号《关于贯彻落实<法律援助条例>切实解决困难群众打官司难问题的意见》和省高级人民法院、省司法厅等六部门司通〔2004〕35号《关于向法律援助受授人提供缓、减、免收费的通知》的有关规定，加大对法律援助经费投入，缓收或减免应给予法律援助案件受授人的仲裁、档案查询、司法鉴定、诉讼等费用，切实保障困难群体的合法权益。

四、建立城乡社会救助体系长效机制

（一）加强组织领导。要建立联席会议制度，形成政府主导、部门联动、社会参与的工作运行机制。市政府成立社会救助体系建设领导小组，办公室设在市民政局，负责全市城乡社会救助体系建设、社会救助工作的行政管理和日常工作等。各地也要建立社会救助工作领导小组，统揽各项救助政策，整合救助资源，实施救助行为。领导小组成员单位要设立1名社会救助工作联络员，每季度要向社会救助领导小组办公室书面报告工作落实情况。各地、各有关部门要加大社会救助整合工作力度，依据此意见，制定出台或修订完善各类救助工作实施方案和管理办法。市社会救助领导小组办公室要对各地、市直有关部门社会救助工作情况进行年度考评。

（二）明确部门职责。在政府的统一领导下，民政部门负责社会救助工作的组织协调督办综合工作；人事部门负责社会救助机构设置和人员配备等工作,财政部门负责政府社会救助资金的预算安排，负责彩票公益金、社会捐赠、企业赞助等用于社会救助资金的管理和监督；教育部门负责制定和实施教育助学政策；建设和房产部门负责制定和实施廉租住房政策等；劳动保障部门负责实施对有劳动能力的需社会救助人员提供就业登记、就业援助、职业介绍和职业培训等工作；卫生部门负责制定和实施医疗费用减免等政策；农业、扶贫、物价、审计、公安、司法、工商、税务、水务、电业等部门在各自的职责范围内，做好或协助做好社会救助工作。工会、共青团、妇联、残联、红十字会等群团组织和慈善机构要根据各自工作特点，积极募集资金，组织开展各项救助活动。

（三）建立稳定的资金筹措机制。各级政府要依据财力状况，逐步增加社会救助资金投入，确保救助资金及时准确发放到位。要积极调整财政支出结构，根据救助人数和救助标准，测算下一年度的资金需求总额度，扣除省分配补助的城乡社会救助资金额度后，由当地财政按确定的额度落实配套资金。要广泛开展扶贫帮困捐赠活动，大力发展慈善事业、社会彩票事业筹集社会救助资金，逐步拓宽社会救助资金渠道。同时，要加强城乡社会救助资金的管理和监督，将各项城乡救助资金纳入财政社会保障专户管理，单独设账，按照专款专用、量入为出、收支平衡的原则，严格执行国库集中支付和政府采购制度，按期拨付，公开发放，进一步加强审计监督，防止挤占、挪用、滞留情况的发生。

（四）建立强有力的支撑体系。建立和健全配套的优惠政策约束机制，减少随意性和财力、物力浪费。卫生、建设、房产、教育、劳动保障、工商、物价等有关部门要制定并出台针对救助对象家庭的医疗、住房、子女教育、就业、取暖、水电、煤气等方面的社会救助政策，民政部门作为主管部门，要统筹规划，加强督促指导和检查，确保社会救助体系建设健康发展。要在市、县两级民政部门全部建立城乡社会救助专门管理机构，在街道办事处和乡镇普遍设立社会救助事务所。为保证工作需要，每个街道（乡镇）要确定2-3名专职工作人员。社区（村民）委员会要聘任专门社会救助工作人员。各级财政要建立按上年度社会救助金总额或服务对象人数的一定比例安排工作经费，确保管理机构和基层工作经费，并安排专项资金，加快民政部门的社会救助网络平台建设，实现需救助对象基本情况和社会救助资源与相关部门的动态衔接和共享。各实施救助部门要主动与民政部门协调对接，互相通报救助人员情况，确保需救助人员凭证享受救助。要简化和规范救助程序，完善档案管理，确保公开、公平、公正，接受监察、审计和社会群众的监督。