国土局优化城乡建设用地改革意见

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一、指导思想

全面贯彻党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议精神，认真落实省委十届三次、四次、五中全会各项决策部署，以支撑我省新型城镇化和农业现代化发展为目标，以切实维护农民权益为出发点和落脚点，通过深化改革破解两难困境、强化耕地资源保护、促进节约集约用地、加强生态文明建设，牢牢把握“问题导向”，提高针对性和有效性，着力解决突出问题，为全面实施“三大发展战略”、奋力推进“两个跨越”作出积极贡献。

二、主要任务

（一）优化项目区设置。

开展跨区设置项目区试点。选择条件成熟的市开展市辖区跨区设置增减挂钩项目区试点，结合城市总体规划，着眼于新型城镇化推进和用地布局调整优化，统筹设置拆旧建新项目区。积极争取国土资源部支持，扩大试点范围。允许符合条件的地方在省域范围内设置挂钩项目区。为扎实推进精准扶贫，对纳入《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》连片特困地区纳入国家相关规划的生态移民搬迁地区，以及其他经国土资源部批准的地区，在保障本县域范围内农民安置和生产发展用地的前提下，部分结余指标可优先在市域范围内挂钩使用，也可在省域范围内挂钩使用。

优化镇（乡）挂钩项目区设置。在扩权试点县重点镇（乡）探索开展县域范围内固定建新区、不固定拆旧区挂钩试点。在同一镇（乡）范围内调整村庄建设用地布局的，由国土资源厅统筹安排，纳入增减挂钩管理。

强化规划管控和指标流向管理。严格按照土地利用总体规划、土地整治规划，并与城乡规划、产业发展规划和新型城镇化规划相衔接，充分考虑城乡建设、产业集聚、生态涵养等空间布局，科学确定拆旧建新规模和布局，合理安排城镇和农村建新用地比例。加强挂钩周转指标管理，严格控制规模，强化事中事后监管，确保拆旧与建新规范有序实施。严格限制挂钩指标和结余建设用地指标流向特大城市中心城区。

（二）切实保障农民权益。

尊重农民意愿。维护农民主体地位，保障农民个人、集体经济组织和相关权益人的合法权益，做到农民自愿、农民参与、农民受益、农民满意。增减挂钩选点布局必须充分听取农民意见，农民不愿参与或参与后意愿发生变化的，不得强迫其参加；新村选址、住房建设、土地互换、安置补偿、收益分配等，应依法举行听证论证，并经参加人员确认结果；要及时公开资金安排使用和收益分配等，接受监督。

强化权属管理。增减挂钩项目启动前，要做好权属调查核实、土地互换协商和争议调处工作；项目实施完成后，要依法办理土地确权和变更登记手续，发放土地权利证书。拆旧复垦形成的农用地的经营使用，由集体经济组织自主确定，不得违背农民意愿随意调整复垦地块所有权和土地承包经营权。

尊重历史文化。增减挂钩试点改革应与当地经济发展水平和农业产业发展相适应，与城镇化进程和农村人口转移相协调，因地制宜、循序渐进，方便生产生活。要充分保护当地乡村风貌、历史文化和生态环境，防止大拆大建，不得拆建具有历史价值、人文价值、景观价值的村落。

合理安排建新用地。结余的建设用地指标，应优先用于农民新居、农村基础和公益设施，并留足农村非农产业发展建设用地空间，防止片面追求增加城镇建设用地指标。

（三）规范收益分配管理。

各地要依据财政部相关规定，建立健全增减挂钩项目收益管理制度，加强收益管理，确保专款专用。加强增减挂钩收入征管，严格执行“收支两条线”政策；规范支出管理，加大对增减挂钩项目的支持力度。各地挂钩项目产生的土地增值收益及时全部返还农村，用于拆旧复垦、补偿安置、基础和公益设施建设等。要以县（市、区）为单位统筹平衡资金，合理确定增减挂钩收益返还标准，最低标准应确保拆旧复垦、农民新居和新村基础设施建设所需，不额外增加农民负担。

（四）强化耕地保护。

强化耕地数量和质量管控。增减挂钩拆旧腾出的农村建设用地，首先要复垦为耕地，同时要改善耕作条件，提高复垦耕地质量。要加强挂钩建新区选址论证，避让基本农田和优质耕地，尽量不占或少占耕地；确实无法避开耕地的，建新区占用的耕地质量不得高于复垦耕地质量，数量不得超过复垦耕地数量。

加强复垦耕地管理。已验收合格的复垦开发耕地，要及时纳入年度土地变更调查统计；符合基本农田划定条件的，应当优先划为基本农田予以保护。其余复垦耕地，要保持农用地性质，合理利用。禁止擅自将复垦耕地用于非农建设。

（五）发挥市场化配置资源作用。

建立市场化配置指标机制。结合优化挂钩项目区设置试点工作，规范跨县使用结余挂钩指标制度，加大增减挂钩对扶贫开发和生态搬迁的支持力度。根据国土资源部的部署安排，探索试行结余挂钩指标交易制度。

规范引导社会资本依法、有序参与改革。按照“政府主导、市场运作、规范有序”的原则，积极探索社会资本参与增减挂钩试点的途径、方式和项目管理、资金管理、利益分配机制。规范引导社会资本参与项目工程建设。

三、保障措施

（一）加强组织保障，统筹协调推进。全省各级人民政府是增减挂钩试点改革的主体，要加强组织领导，统筹协调推进，及时研究解决试点工作中的重大政策问题。各地要建立由国土资源部门牵头，发展改革、财政、农业、林业、环境保护等部门参与的推进机制，各司其职、密切配合，细化支持试点改革政策，落实工作举措，确保各项改革任务落到实处、按期完成。

（二）突出实施重点，精心制定方案。各地要结合本地实际，制定改革具体方案和具体措施。改革具体方案应及时报国土资源厅审查备案后组织实施。国土资源厅要会同有关部门进一步提出深化改革重点工作安排，及时出台相关配套政策。各有关部门要按照职责分工，积极配合抓好改革政策落实，跟踪评估优化改革相关政策实施效果。

（三）积极创新，稳妥推进。各地要进一步加强体制机制创新、政策创新、科技创新和管理创新，不断提高制度运行质量和效率，使试点工作稳妥有序推进并释放出最大改革红利。坚持“于法有据、明确方向、守住底线、积极稳妥”的基本原则，引导改革试点坚守耕地保护、粮食生产、生态保护等基本底线，强化执法监管，保护群众合法权益。对需国土资源部、省人民政府、国土资源厅批准后方能开展的试点工作，积极加强沟通衔接，并做好前期准备工作。