政府深化预算管理制度改革

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一、指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻系列重要讲话精神，全面落实党的十八大、十八届三中、四中全会，省委十届四次、五次全会和市委三届七次、八次全会精神，落实党中央、国务院，省委、省政府和市委市政府的决策部署，按照全面深化财税体制改革的总体要求，遵循社会主义市场经济原则，加快转变政府职能，完善管理制度，创新管理方式，提高管理绩效，激活存量资金，用好增量资金，构建全面规范、公开透明的预算制度，进一步规范政府行为，防范财政风险，实现有效监督，提高资金效益，逐步建立与实现现代化相适应的现代财政制度。

二、基本原则

遵循现代国家治理理念。按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，着力构建规范的现代预算制度，并与相关法律和制度的修订完善相衔接。健全财政法律制度体系，注重运用法律和制度规范预算管理，提高政府公共服务水平。划清市场和政府的边界。凡属市场能发挥作用的，财税等优惠政策要逐步退出；凡属市场不能有效发挥作用的，政府包括公共财政等要主动补位。着力推进预算公开透明。实施全面规范、公开透明的预算制度，将公开透明贯穿预算改革和管理全过程，充分发挥预算公开透明对政府部门的监督和约束作用，建设阳光政府、责任政府、服务政府。坚持统筹安排、协同推进。既要注重总体规划，增强改革的系统性、整体性、协同性，又要考虑外部环境和制约因素，实现与其他管理体制改革的有序衔接，合理把握改革的力度和节奏，确保改革顺利实施。

三、改革内容和责任分工

（一）完善政府预算体系，积极推进预算公开。

1.完善政府预算体系。明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的收支范围，建立定位清晰、分工明确的政府预算体系，政府的收入和支出全部纳入预算管理。加大政府性基金预算、国有资本经营预算与一般公共预算的统筹力度。从2015年1月1日起，按规定将地方教育附加、文化事业建设费、残疾人就业保证金、从地方土地出让收益计提的农田水利建设和教育资金、转让政府还贷道路收费权收入、育林基金、森林植被恢复费、水利建设基金、船舶港务费、长江口航道维护收入等11项政府性基金转列入一般公共预算。对继续纳入政府性基金预算管理的支出项目，一般公共预算可不再安排或减少安排，避免交叉重复。对政府性基金项目中结转较多的资金，可按规定调入一般公共预算。完善国有资本经营预算制度，逐步提高国有资本收益上缴公共财政的比例，到2020年达到30%。加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。加强社会保险基金预算管理，按照国家和省上统一部署，做好基金结余的保值增值，实现社会保险基金预算的可持续运行。

2.健全预算标准体系。进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理，加快制定机关运行经费实物定额和服务标准。加强人员编制管理和资产管理，完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制，健全增加财政供养人员由本级机构编制、组织、人力资源社会保障、财政等部门联动审核的机制，通过预算控制用人规模。严格按照政府收支分类体系科学编制政府预决算和部门预决算，并进一步细化编制到经济分类。

3.积极推进预决算公开。按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，全面公开除涉密信息外的所有预决算信息。扩大公开范围，市级和县（区）应主动公开政府预决算；除涉密信息外，所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。细化公开内容，除涉密信息外，政府预决算支出和部门预决算支出应全部细化公开到功能分类的项级科目；专项转移支付预决算按项目公开；部门“三公”经费决算应细化公开因公出国（境）团组数及人数，公务用车购置数及保有量，国内公务接待的批次、人数、经费总额等信息。在此基础上，积极推进财政政策公开，按经济分类公开政府预决算和部门预决算，并逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。严格公开时限，政府预决算应在本级人大或其常委会批准后20日内、部门预决算应在本级政府财政部门批复后20日内向社会公开。对预决算公开过程中社会关切的事项要及时研究，对不合规不合理的，要规范整改、完善制度，并及时回应。

（二）改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制。

1.实行中期财政规划管理。财政部门会同各部门研究编制三年滚动财政规划，要坚持政策导向，统筹当前长远，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。中期财政规划要与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接。强化三年滚动财政规划对年度预算的约束。推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。提高财政预算的统筹能力，各部门规划中涉及财政政策和资金支持的，要与三年滚动财政规划相衔接。市、县（区）财政部门应于2016年前会同本级相关部门研究编制本级三年滚动财政规划。

2.改进年度预算控制方式。一般公共预算审核的重点由收入安排、平衡状态向支出预算和政策拓展。各县（区）政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，涉及增加或减少财政收入或支出的，应在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。强化支出预算约束，各县（区）政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。加强债务管理，一般债务和专项债务规模纳入限额管理。国有资本经营预算按照收支平衡的原则编制，不列赤字。

3.建立跨年度预算平衡机制。牢固树立统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的预算管理理念。根据经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，设立预算稳定调节基金，建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算执行中如出现超收，超收收入用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。各县（区）政府因自然灾害等造成的收支缺口，可通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。