城镇体系建设工作规定

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一、期间村镇规划建设的基本情况

期间，在城镇化战略的带动下，全市小城镇建设得到迅速发展，城镇空间结构已形成渭河川道区、渭北台塬地区、南北山区三个层次，城镇按经济发展水平规模形成地区、9个县城和10个重点镇、其它一般建制镇四个层次，现基本形成以市区为中心，片区、县为副中心，铁路为主轴，宝中、宝成铁路为次轴，建制镇为依托的城镇空间布局结构，城镇的辐射带动能力日益增长，城乡经济呈现良性互动态势。截止年底,全市共有建制镇102个，扣除中心城市（市区）和9个县城规划区范围内的用地、人口，平均每210平方公里有一个建制镇，小城镇平均辐射半径为7.65公里。

（一）主要特点及成效

1.城镇体系空间布局逐步成型。我市小城镇按空间结构分布可分为三个层次：一是渭河川道区，该区域城镇数量及密度较高，工业基础和产业发展条件良好，区域内主导产业和优势产业特色突出，整体竞争力优势明显，区域内基础设施共享共建、配套较好；二是渭北台塬地区，该区域城镇数量及密度较高，产业发展条件较好，区域内基础设施建设较为完备；三是南北山区，该区域面积大、建制镇数量少且大多分布在主要交通沿线，是各镇域的行政中心。小城镇按经济发展水平和人口规模大体可分为三个层次：一是地区，工业比较集中，市场比较健全，市政设施较为完善，常住人口在12万人以上，具有小城市的雏形；二是9个县城，10个重点镇有一定规模，市政基础设施、市场较为发达，已形成区域经济文化中心；三是其他一般建制镇，在区域经济中主要发挥着行政中心的作用。众多的小城镇兴起后，受城市工业的扩散效应影响，又内聚乡镇企业的内在潜力，增强了小城镇自身的经济实力，在城乡经济网络中形成了一个兼有城乡双重特色，沟通城乡联系的新层次，从而出现了以中心城市带动小城镇，以小城镇带动周围广大农村腹地的新格局。

2.城镇的辐射带动能力日益增长，城乡经济呈现良性互动态势。我市小城镇的快速建设与发展，为城乡富余劳动力提供了大量的就业机会，吸引农村富余劳动力向城镇转移，尤其是交通、通讯、能源等基础设施和基础产业的快速发展，大大缩短了城乡时空距离，既加快了城镇人才、技术、信息、资金等要素，向周边地区和广大农村流动和聚集，又加快农村劳动力、农村资金向小城镇汇聚，从而推动了农村城镇化和农业产业化进程。

3.城镇经济发展迅速，农村城镇化步伐明显加快。以工业带动区域经济和小城镇发展，小城镇规范有序的建设促进经济壮大，吸引工业项目纷纷落地。依托小城镇和“两区多园”建设，积极改善投资环境，促进招商引资和县域经济快速发展的良好局面已形成。

（二）存在的问题

1.中心城市具有较高的首位度，其他城镇规模较小。市域中心城市具有较高的首位度。从城镇人口分布来看，中心城市是市域唯一的大城市，中心城市的城镇人口规模占市域城镇人口57％。市域缺乏中等城市，除中心城区周边镇以外，其他建制镇（包括县城）规模均较小，9个县城人口规模在1－8万之间。小城镇发展较慢，市区建成区和县城以外的85个建制镇平均城镇人口规模仅为0.3万人。考虑到所处的发展阶段和自然地理条件，城镇人口高度集中在中心城市是符合发展规律的。从演变趋势来看，市域城镇的规模等级结构正处于逐步优化过程中，规划期内中心城市及平原地区的县城是人口集聚的重点城镇。

2.城镇职能水平发育较低，职能结构相对单一。从整体上看，现状城镇职能结构特征表现为职能水平发育较低，职能结构相对单一。中心城市的现代经济职能尚未形成规模，现代服务业与先进制造业等较高门槛的职能在城镇职能中的重要性还有待提高。各县城在县域中所承担的经济职能也明显弱于其行政职能，没有担负起县域生产要素流动分配枢纽的任务。现状城镇职能中，多数乡镇仍然带有浓厚的农业经济色彩，专业职能不明确，缺乏现代化产业元素的引入与支撑。在矿产资源较为丰富的地区，由工矿点发展起来的工矿型城镇比例较高。各城镇功能之间缺乏有机联系，尚未形成分工合理的城镇职能结构体系。

3.城镇空间分布高度密集于市域中东部地区。市域南、北、西部地区均为山地，中东部地区为平原、河谷地区，受地形影响，城镇的空间分布在中东部较为密集，南部、北部、西部地区城镇密度较低（见附表1）。将市域分为中东部地区和南、北、西部山地区，可以看出，中东部地区的城镇分布密度和城镇化水平均高于南、北、西部地区。

二、“十二五”村镇规划建设的总体思路

深入贯彻落实科学发展观，坚持城镇化带动战略，以县城和重点镇建设为突破口，以资源环境为前提，以差异发展为目标，以协调布局为核心，以设施提升为抓手，打造大中小结合、布局合理、功能互补、特色鲜明的关中西部城镇群，加强城乡一体化建设，提升县域城镇化水平，统筹城乡全面协调发展。

三、发展目标

（一）市域总人口预测

根据分析，市域人口将在年前后达到自然增长高峰，在—年内迎来流动人口的较大规模净增长，而且市域人口将重点向中心城市及小城镇集中。依据市人口增长的特点，采用综合增长率法和就业增长弹性系数法等方法预测，并参考计生局预测，年市域常住总人口为410万人。

（二）城镇化水平预测

“十二五”期间，城镇化的主要动力在于城镇的经济产业发展，吸引市域内部农村人口向城镇的转移和集中，以及将吸引部分外来人口，人口净流入的规模逐步扩大。市在强调城镇以就业为重要导向的产业发展同时，更需要强调城镇发展质量提升和居住环境改善优化，以吸引更多的青壮年劳动力和高水平人才，市域城镇化发展速度将快于省平均水平，采用综合增长率法计算，并参考省和关中城市群的城镇化发展目标，年市域总人口410万人，城镇化水平为56%，城镇人口为230万人。

（三）市域城镇体系发展和村庄布局

1.城镇体系发展空间结构

根据市域自然地理条件和城镇发展基础，确定市域城镇体系空间结构为“一主一副、一带两翼”。一主一副：一主为市域中心城市中心城市，一副为市域次中心城市片区，两者功能互补，重点培育区域性服务职能，发展先进制造业，形成市域发展极核，共同带动市域整体发展。一带两翼：一带为市域中部城镇发展带，是市域城镇发展的核心地区，两翼分别为南部发展翼和北部发展翼，在保护生态环境前提下，提升重点镇发展水平，其中南部发展翼重点发展城镇，北部发展翼重点发展城镇。

2.城镇体系发展规模等级结构

“十二五”期间，市域城镇化进程将快速发展，山区县撤并25%的乡镇，平原县撤并30%的乡镇，全市将共有99个城镇，形成五级等级结构。

（1）市域中心城市：规划城市人口130万人。

（2）市域次中心城市：规划城市人口25万人。

（3）县域中心城市：规划城镇人口2－20万人。

（4）重点镇：规划城镇人口0.5－2万人。

（5）一般镇：规划城镇人口0.2－0.5万人。

3.市域城镇体系发展职能结构

规划将市域城镇分为综合型、工业型、商贸型、矿业型、旅游服务型和农贸型等6类，其中综合型城镇有中心城市、县城、扶风县城、县城、眉县县城、千阳县城、县城、麟游县城、凤县县城和太白县城等10座，工业型城镇有镇等12座，商贸型城镇有益店镇等10座，矿业型城镇有崔木镇等6座，旅游服务型城镇有汤峪镇等7座，农贸型城镇有慕仪镇等43座（见附表2）。

4.村庄布点规划

依据各县区村庄布点规划，“十二五”期间，市域村庄加快迁村并点，村庄数量从原有1700多个，减少为1397个行政村，5个社区和23个新型居民点。其中，县233个行政村数量保持不变，扶风县行政村由170个减少到154个，眉县行政村由123个减少到116个，县144个行政村保持不变，千阳行政村由98个减少到73个，麟游县由100个行政村为86个行政村，行政村由158个减少到136个，太白县由88个行政村减少为66个，凤县行政村由100个减少到73个，区行政村由78个减少为69个，陈仓区行政村由338个减少到247个，渭滨区政村总数由104个减少为5个新型社区和23个新型居民点。

四、主要工作措施

1.充分发挥规划的调控引导作用，确保城乡可持续健康发展。依据《中华人民共和国城乡规划法》、《省城乡规划条例》，按照城乡建设发展的实际需要，强化县域经济发展，对原规划不断进行充实完善和深化提高，在规划时要重视城乡基础设施的布局与联系，实现城乡资源的共享。在市城市总体规划的指导下，全市县城、重点镇逐步进行总体规划的修编，特别是合并乡镇的总体规划编制，同时做好各县城乡一体化建设规划编制工作，并积极指导县上编制县城控制性详细规划，使规划覆盖率达60%以上。

2.加快小城镇基础设施建设，提升城镇载体功能。抢抓省级重点镇建设机遇，大力加快小城镇基础设施建设，搞好路、水、电等硬件设施，着力改变目前小城镇脏乱差现象，改善小城镇居住环境。充分运用市场机制，动员社会力量参与，拓宽投融资渠道，加强基础设施建设，增强城镇服务功能，吸引人口进入城镇，按照省政府《关于加快县城建设的意见》，加快县城建设，推动城镇化进程。

3.切实做好迁村并点工作，积极引导农民进城进镇。针对我市村庄量多、规模小、综合实力不足、空间分布过于分散的现状，一是执行迁村并点政策，对于人口少，环境条件差的村庄予以迁建撤并。同时，鼓励有条件的农民进城进镇居住，对现有的一些有碍于农村劳动力转移的政策措施进行取缔，拆除一切影响农民进城务工和居住的障碍，使进城农民工能进得来、留得住、安得下心，实现农村人口向城镇转移，向城镇聚集。二是完善社会保障体系，推进建立城镇职工养老、医疗、社会保障和最低生活保障制度，切实解决进城人员的后顾之忧。三是实行积极的就业政策，拓展就业渠道，发展劳动力市场，把完善就业服务体系等工作放在十分重要的位置，做好城镇就业岗位的开发工作，为农村剩余劳动力进城就业拓宽渠道。

4.积极搞好村庄建设整治，改善农民居住环境。按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求，从实际出发,因地制宜,以“千村百镇”建设整治为契机,依据村庄布点规划、村庄建设规划，通过积极支持村庄道路建设，整治村庄环境,改变村容村貌，完善农村基础设施，改变农民生产生活条件，加强公益设施建设，实施规范化管理,培育和谐文明的村风民俗。切实实施“三堆(草堆、土堆、粪堆)”清理，因地制宜搞“四改(改水、改厕、改灶、改圈)”，告别脏乱差，建设社会主义新农村。继续抓好农村危房改造和农民安居工程，着力解决农村五保户、低保户、贫困户的住房问题。