围绕建设高素质队伍深化干部人事制度改革的调查与思考

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加强党的执政能力建设，关键在人。只有选好人，用好人，建设一支善于治国理政的高素质干部队伍，才能从容应对考验，完成人民所赋予的历史重任。深化干部人事制度改革，加强干部队伍建设，作为提高党的执政能力的关键环节，它对全面推进党建设新的伟大工程具有十分重要的意义。如何围绕加强执政能力建设，不断深化干部人事制度改革，建设一支高素质干部队伍，已成为各级党组织迫切需要思考和解决的问题。

一、当前我区干部人事制度改革与建设高素质干部队伍目标之间的现实差距

近年来，我区围绕提高领导班子和领导干部的执政能力，不断深化干部人事制度改革，勇于探索，大胆实践，已初步形成干部选拔任用、考核考察、监督管理等一系列配套制度体系，为建设一支高素质干部队伍提供了较有力的制度保证。通过制度改革，领导班子和领导干部着眼于理论武装和理论素质的提高，着眼于解放思想和理清改革发展的思路，着眼于联系实际和研究解决现实问题，取得了比较好的效果，执政意识有了普遍的增强，执政能力和领导水平有了明显的提高。但是，根据改革和发展的新任务，时代和人民的新要求，以及先进地区的好经验，如何进一步深化干部人事制度改革，建设一支顺应新形势、应对新挑战、完成新任务的高素质干部队伍，我区仍存在许多差距。具体来说，主要有以下三个方面的差距：

1、与新形势对高素质干部队伍建设的新要求相比存在的差距

一是有些制度与加强思想理论建设的要求还有一定的差距。现有的干部人事制度还不能较好地解决干部思想观念不适应新形势的问题。譬如缺少科学、合理、可操作的干部能下机制，一定程度上影响了少部分领导干部对能下问题的思想认识不到位，观念未转变，“官本位”思想还比较突出，不能正确对待“下”的问题。二是部分制度与发展社会主义民主政治能力的要求还有一定的差距。现有的干部人事制度在扩大党内民主，发挥全委会在干部工作中的作用方面仍存在薄弱环节。譬如缺乏规范的初始提名推荐制度，由于缺少职位空缺的公告、全委会成员的民主推荐等程序，使得干部选拔任用工作的初始程序—全委会成员民主推荐提名，在一开始时，就缺少应有的公开性和透明性。三是个别制度与落实全面协调可持续的科学发展观的要求还有一定的差距。目前少数领导干部反映出来的“五重五轻”（重始轻终、重短轻长、重显轻隐、重易轻难、重局部轻全局）不正确的政绩观现象，与树立科学的发展观与正确的政绩观和坚持两者的辨证统一要求甚远。造成“五重五轻”现象其中一个重要原因就是干部政绩考核体系的不科学、不合理、不全面，主要表现为“五多五少”（对显性的政绩考评多，对隐性的政绩考评少；政绩考评中定性评价的比较多，定量分析研究的却很少；政绩考评注重数据报表多，采纳社会评价少；对班子集体考评多，对领导成员责任定位到个人的少；政绩考评中表扬的多，提出批评和改进意见的少）。

2、与人民群众对高素质干部队伍建设的新要求相比存在的差距

一是干部选拔任用机制还不够完善。干部选拔任用中，仍然习惯于用一些群众争议少、缺点不明显的老好人，而对一些敢于坚持原则，敢于大胆负责、开拓创新、能力较强、干成事但有争议的干部有时使用比较慎重或还不敢重用。极少数单位和部门，没有从事业出发、从德才出发，一定程度上存在任人唯利、唯熟、唯亲等现象。二是干部流动机制还不够健全。领导干部实行任期制的深度和广度还不够，对委任制干部还缺少具体的明确任期限制；有计划、有步骤、有重点的干部交流力度做得还不够，在某些岗位仍然存在任同一领导职务时间较长现象；干部能进不能出、能上不能下的问题还没有取得根本性的突破，不胜任、不称职现职领导干部调整力度不是很大。三是干部教育力度还不够。离中央五年内将所有县处级干部轮训一遍、五年内县处级干部累计参加三个月以上脱产培训的目标，仍然有一定差距。干部教育与工作实际仍存在距离，真学、真懂、真信、真用的问题还没有真正从机制上得到彻底的解决。

3、与先进地区建设高素质干部队伍的好做法相比存在的差距

一是差额范围不大，用人竞争的意识有待进一步加强。在现实中，选拔、考察领导干部，大多数还沿用的是等额模式。与部分省市实施的差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决的“四差”选任制度相比，我区在选拔任用干部的竞争意识上，还存在着一定差距。二是考评指标不全，科学合理的考评体系有待进一步健全。在增加有关人文、社会和可持续发展方面的指标，建立新的评估体系,研究新的考评办法等方面探索的步子迈得还不够大；科学合理的政绩考核评价机制还没有真正建立起来，优胜劣汰的体制尚未真正形成。三是引咎辞职未显，干部“能下”的新思路有待进一步实践。2003年以来，中央和地方对失职官员的追究力度逐步加大，责任追究的范围也在不断拓宽，我区尚未出现“问责风暴”推动的引咎辞职事件，这不是说没有问题，只能说明我们对引咎辞职这一“下”的新思路还需要进一步的摸索和实践。四是培养锻炼不力，增强能力的新途径有待进一步探索。由于编制紧张、锻炼岗位偏少等原因，干部的培养锻炼在制度安排和机制创新方面做得还不够。一方面，干部在本单位或部门交流任职的机会少，工作积极性、创造性受到影响；另一方面，有的干部交流速度太快，导致一少部分领导干部心浮气躁，急功近利。

二、建设高素质干部队伍、深化干部人事制度改革的对策思考

建设一支高素质干部队伍，深化干部人事制度改革是一项长期的战略任务，必须认真贯彻党中央十六届四中全会精神，既要立足当前，又要着眼长远；既要突出重点，又要整体推进；既要继承传统，又要开拓创新，围绕加强党的执政能力建设，提出符合改革和发展的新任务，时代和人民的新需求的总体思路。

（一）、建设高素质干部队伍、深化干部人事制度改革的总体思路

根据全国全省深化干部人事制度改革会议的精神，结合实际，当前和今后一个时期，我区围绕加强执政能力建设，建设一支高素质干部队伍，不断深化干部人事制度改革的总体思路为：以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻十六届四中全会精神，着眼于提高干部队伍的整体素质，以建立健全选拔任用、监督管理机制为重点，以科学化、民主化和制度化为目标，健全完善发现、选拔、培养、使用、考核、监督等各个环节的有效机制和科学方法，牢固树立和落实科学的发展观、人才观和正确的政绩观，使各项改革配套进行，整体联动，相互协调，努力形成知人善任、广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制。根据上述总体思路，必须牢牢把握以下几点：

1、要以新的思维方式来谋划。加强执政能力建设，要把深化干部人事制度改革放在对外开放和市场经济的时代背景下来思考，放在人们的思想观念复杂化、价值取向多元化的现实状况下来思考。要以世界眼光来看待，要用与时代背景相适应的新的思维方式来谋划，从习惯的传统的思维方式转到与市场经济相适应的思维方式上来。

2、要区别不同类型来变革。按照十六大提出的“五种能力”的总要求，要对不同类型、不同层次的领导班子和领导干部提出不同的要求。干部人事制度改革要针对这些不同要求，围绕区委提出的提高领导班子和领导干部“五种本领”，区别领导干部、机关干部和企事业单位等不同类型进行相应的改革。

3、要作为一项系统工程来推进。围绕加强执政能力建设，深化干部人事制度改革，是一项宏大的系统工程。涉及发现、选拔、培养、使用、考核、监督等各个环节、多方面的内容，必须通盘考虑、全面规划、整体推进。要采取综合配套措施，注重从职能发挥上、改革机制上、体制弊端上解决存在的突出问题。

4、要通过致力于研究解决问题的具体办法来落实。加强执政能力建设，深化干部人事制度改革，要把精力用在研究解决问题的具体办法上。通过研究解决一个个具体问题，积少成多、集小成大，从整体上推进干部人事制度的改革，从整体上提高党的执政能力。不能搞空对空，不能变成上级精神的“传声筒”，要明确提出具体的要求，研究提出具体的落实措施和办法，创造性地开展工作。

5、要通过科学的发展实践来检验。加强执政能力建设，深化干部人事制度改革的成功与否，主要看是不是坚持了以人为本的发展，是不是坚持全面、协调、可持续的发展和“五个统筹”的发展。一切符合发展的观念、做法和体制都要大力发扬，一切阻碍发展的观念、做法和体制弊端都要坚决革除，把深化干部人事制度改革，提高干部执政能力，真正落实到加快经济社会发展上来。

（二）、建设高素质干部队伍、深化干部人事制度改革的对策方向：

在全面地评价近年来我区建设高素质干部队伍、深化人事制度取得的成绩的基础上，客观地认识存在的差距，形成我区进一步深化干部人事改革的工作重心，明确当前和今后一个时期我区围绕提高执政能力，建设高素质干部队伍，深化干部人事制度改革的主要任务。

1、以突出“四个抓手”为重点，进一步深化党政领导干部制度改革

通过制度执行、制度完善、难点突破、统筹推进四个抓手，围绕抓好落实、民主决策、创新工作和总揽全局本领的增强，进一步健全干部选拔任用、监督管理的配套体系，从整体上推进党政领导干部制度改革。

（1）、抓制度执行,加大重点制度的落实力度。对已有干部人事制度的执行情况进行一次全面检查,查缺补漏,狠抓落实。在干部选拔任用的“入口”方面,重点抓定期研究干部工作制、公开选拔党政领导干部制、党政机关竞争上岗制和全委会后备干部票决制等制度的落实;在干部考察考核方面,重点抓考察预告、试用期考核、一票否决制、定期考核等考察考核制度的落实;在干部的讨论决定方面,重点抓常委会票决制、全委会表决和征求意见等制度的落实;在干部的监督管理方面,重点抓思想政治和作风建设定期分析制、集体研究决定重大事项制、一把手监督管理等制度的落实。同时，加大对制度执行情况的检查力度，对违反上述重点制度的行为，严厉查处，决不姑息。

（2）、抓制度完善,加大重点制度的规范力度。根据中央“5+1”文件和省委组织部4个文件精神,有针对性地对我区现行的相关干部制度进行梳理。重点对下列制度进行深化完善。一是差额考察制度。在汲取原公选干部实行差额考察成功经验的基础上，区别领导班子换届、新组建班子、公开选拔、竞争上岗、个别提拔任用等不同情况，合理确定考察对象人数，按照好中选优原则，进行综合分析比较，提高选人用人的质量。二是“两圈”考察制度。根据考察对象工作岗位特点，在全面了解干部工作情况和在单位表现的同时，运用适当的方法，对领导干部的生活和社交情况进行延伸考察，深入了解领导干部在八小时外的各种表现。三是任前公示制度。进一步扩大任前公示的对象，进一步拓宽任前公示的渠道，进一步拓展任前公示的范围。正确对待和妥善处理公示中群众反映的问题，做到既对群众负责，取信于民，又对干部负责，保护和调动干部的积极性。

（3）、抓难点突破,加大重点制度的创新力度。按照建立完善系统配套制度体系这个目标,对实践中创新难度相对较高且急需建立的难点、热点制度,进行探索，攻关破题。重点有：一是初始提名制度。推荐是选人用人的起点，要在公开推荐标准的基础上，科学选择推荐提名范围，预告职位空缺情况和职位任职条件，提出多于拟任职务的参考人选名单，通过全委会成员推荐，确定考察人选，并实行差额考察，最后讨论决定干部任免，使干部任用的初始提名程序走上规范化道路。二是政绩考评体系。按照科学发展观和正确政绩观的要求，针对不同类型、不同层次领导干部的岗位特点，研究建立全面、客观、公正的领导班子、领导干部政绩考核评价指标体系，形成一套科学、完善的政绩考评机制。创新完善考评指标体系，着力解决“评价什么”的问题，力求在指标体系上实现“五个转变”（由硬指标向软硬指标结合转变、侧重经济增长指标向经济发展指标转变、侧重经济指标向经济社会环境综合指标转变、侧重显绩指标向显潜综合指标转变、侧重实绩指标向实绩素质综合指标转变）；创新完善考评方法体系，着力解决“怎么评价”的问题，力求在考评办法上实现“五个结合”（定性评价与定量测评结合、集中考评与经常考评结合、领导考评与群众考评结合、组织考评与社会考评结合、传统考评与现代考评结合）；创新完善考评主体体系，着力解决“谁来评价”问题，力求在考评主体上明确“五种类型”（专门考评机构、组织人事部门、群众、专家、相关职能部门）。同时，充分运用政绩考评结果，积极发挥政绩的激励作用，树立正确的选人用人导向。三是干部教育制度。通过任职资格考试、网络化培训、学分制考核和与提任结合等载体，完善激励机制，激发干部参加教育培训的内在动力；通过制定规划、开展个性化培训、市场化社会化培训等途径，创新工作机制，增强干部教育培训的针对性和有效性；建立质量评估机制，提高干部教育培训工作的质量。通过学习寻求治国之道，制定领导干部出国（境）学习培训制度，鼓励领导干部走出国门，学习国外先进的管理经验、做法，吸收国外最新优秀成果，从而在掌握经济全球化时代的领导艺术方面，迈出重要的一步。四是职务任期制度。对选任制干部严格执行任届规定，换届时所任领导职务自然解除，需留任的重新办理任职手续；选任制干部在同一领导职位上任职不超过两届。对委任制干部实行任期制，有计划地进行轮岗交流，争取委任制干部在同一领导职位不超过十年。做到领导职务的任期与党委、政府的届次相一致，领导职务的任期与领导班子结构的优化相一致，领导职务的任期与领导干部的最佳使用期相一致。

（4）、抓统筹推进,加大制度改革的综合力度。对已有的干部人事制度进行梳理整合,形成一个综合性的、较完整的制度体系。按照干部选拔任用民主推荐、考察考核、讨论决定、监督管理各个环节整合制度,明晰干部工作流程。尽可能地在流程图上表明现行的领导干部、后备干部选拔任用、监督管理的所有程序，使整个干部工作趋向于阳光操作，接受群众的全程监督。同时,对我区出台的各项干部人事制度改革措施进行分类整理：将经过实践检验确属比较成熟的制度，及时汇编成册；将经过实践检验需要进一步完善的，及时进行完善规范；将已不适应新形势、新任务要求的，及时清理废止。争取通过一段时间的梳理工作，将近年来制定完善的关于干部工作方面的有关制度文件汇编成册,编印成《江东区干部人事制度汇编》。

2、以深化“三项机制”为重点，进一步推进机关干部人事制度改革

将提高机关干部素质作为主要目标，从深化正常补员、聘任上岗和干部交流三项机制着手，完善公务员配套制度，加强对机关干部的科学管理，进一步推进机关干部人事制度改革。

（1）健全党政机关正常补员机制。建立健全定时定期、统一考试的党政机关干部录用制度,坚持“凡进必考”,积极吸纳优秀人才,真正实现打破身份地域界限,不拘一格选人聚才,加快干部队伍结构调整和专业化建设步伐。在加强补员工作的计划性管理的同时，采用提高报考资格条件、提高考试命题质量、充分发挥面试作用和加强考察工作等方式，重点把好进人过程中的“素质关”。

（2）、完善党政机关聘任上岗机制。严格执行《宁波市江东区机关部门中层竞聘上岗实施细则》和《宁波市江东区机关一般干部聘用制试行办法》的具体规定，在实际操作中，注重对干部综合素质的考察，将素质作为用人的主要标准之一，及时总结、提炼经验，针对新情况新问题，不断进行完善、补充。着力做到：通过资格审查，了解竞聘者的基本素质；通过笔试，测试竞聘者的基本知识和业务能力；通过演讲答辩，把握竞聘者的逻辑思维和语言表达能力，通过考察，全面评价竞聘者的综合素质。

（3）、建立党政机关干部交流机制。按照干部管理权限,有计划、有步骤推进党政机关干部交流工作，切实增强干部的解决实际问题能力和做群众工作的能力。有次序、有重点地选择一批岗位，排出一批人选，实行部门之间、部门与街道、街道之间、街道与社区干部交流。尤其是对在纪检监察、组织人事、财政审计等掌管人财物审批权的岗位担任同一职务时间较长的干部,及时进行轮岗交流。

3、以理顺“二项体制”为重点，进一步加快企事业单位干部人事制度改革步伐

（1）理顺事业单位管理体制。围绕科技强区战略，适应事业单位管理体制改革的要求，进一步理顺管理体制,实行分类管理。改革政府对事业单位的管理方式,着重做好政策引导、依法监督、配套服务等工作,积极发挥能力杠杆作用，使事业单位真正成为独立的法人实体，让其巨大潜能应可能地得到充分的发挥。一是加大推行聘用制力度。在事业单位全面建立和推行聘用制度,促进单位自主用人,保障职工自主择业。二是健全岗位管理制度和收入分配制度。健全岗位管理制度,科学合理设置岗位,明确不同岗位的职责权利和任职条件。不断深化职称改革,强化并完善专业技术职务聘任制和执业资格制度。积极推进事业单位收入分配制度改革,探索和推进社会保障制度改革。三是建立未聘人员安置制度。坚持以单位内部消化为主,通过兴办发展新的产业、转岗培训、行业内部调剂等多种形式妥善安置未聘人员。

（2）、理顺企业管理体制。以能力为切入点，把党管干部原则和董事会依法选择经营管理者以及经营管理者依法行使用人权结合起来，积极发挥董事会决策能力、经营管理者的经营能力和监事会的监督能力，建立与社会主义经济体制和现代企业制度想适应的国有企业人事管理制度。一是完善国有企业领导人员管理制度。本着“谁出资、谁派人、谁控股、谁管理”的原则，按照“管少、管好、管活”的要求，进一步理顺企业领导人员管理关系，调整管理权限，实现分层分类管理。二是改进国有企业用人制度。实行产权代表委任制和公司经理聘任制，进一步理顺出资人与企业董事会、企业董事会与经理层之间的委托代表关系，落实董事长的提名权和董事会的用人权。深化国有企业内部干部人事制度改革，落实企业用人自主权。改革分配制度，按实绩和贡献多劳多得，易岗易薪。三是健全企业领导人员激励和约束制度。逐步建立一套与企业领导人员业绩挂钩、公开透明的考核评价体系，积极探索和推行责权利相一致、激励与约束相结合的薪酬分配制度,使国有资产保值增值责任落实到人。加强党组织监督和职工民主监督，完善民主评议和厂务公开制，健全法人治理结构,建立独立董事制度、外派监事制度和财务总监委派制度,形成不同利益主体和权利主体的相互制衡机制。建立国有企业重大决策失误追究制。