农村综合改革实施工作方案
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一、指导思想
全面贯彻落实科学发展观。以建设社会主义新农村和构建和谐社会为目标，坚持以邓小平理论、三个代表”重要思想为指导。以进一步解放和发展农村生产力、调整完善农村生产关系为主线。深入推进农村综合改革，逐步建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、政府保障的农村义务教育体制和覆盖城乡的公共财政制度，逐步消除影响农村经济社会发展的体制性障碍，确保农民负担不反弹，确保乡镇机构、人员编制只减不增，确保农村经济发展和社会稳定。
二、改革内容
具体包括十个方面内容。这次农村综合改革的主要内容是乡镇机构、农村义务教育管理体制、县乡财政管理体制三大改革等。
一)以转变职能为重点。积极推进乡镇机构改革。按照精简、统一、效能和权责一致、因地制宜、依法行政的原则。合理设置政府机构，进一步转变乡镇政府职能。精简领导职数和工作人员，整合乡镇直属事业站所，推进乡镇直属事业单位转换机制，提高社会管理和公共服务水平，加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。具体改革从四个方面入手：
1机构设置。按照经营性职能和公益性职能分开的原则。按照事权、财权和人权相统一的原则，整合乡镇事业站所。大力推进乡镇事业单位改革。理顺条块关系，精减、调整乡镇“七所八站”设置，完善和加强乡镇社会化服务体系，今后乡镇不再设立自收自支事业单位。
①党政机构
一、二、三类乡镇均设党政综合办公室、经济发展办公室(挂劳务工作站牌子)社会事务办公室、计划生育办公室和人民武装部。
②事业机构
整合单位职能。向综合性跨乡镇跨地域设置方向发展。事业机构按照公益性和经营性分开的原则。调整“七所八站”设置布局。
党政机构职能：
乡镇党委、政府要把工作重点从直接抓生产经营、催种催收等具体事务。切实转变工作重点和工作方式。其主要职能定位如下：转到对农户和经营主体进行示范引导、提供政策服务和营造发展环境上来。
①贯彻党的路线、方针、政策和国家法律、法规；执行上级党委、政府的决定；执行乡镇党员代表大会(党员大会)和人民代表大会决议。
②建立健全农村市场经济体系。引导农民进行科学化、现代化的农业生产。增加农民收入。促进农村经济提速发展。
③加快城镇化建设和项目建设。引导农村劳动力转移和就业。积极发展乡村工业和第三产业。
④负责农村社会管理。维护农村社会稳定。
⑤负责为农村、农业、农民的公共服务和社会化服务体系建设。发展农村社会公共事业和集体公益事业。
⑥加强基层政权建设。
事业单位职能：
要充分利用自身优势。强化服务体系，乡镇事业单位不再承担行政管理和执法职能。进一步完善服务功能。彻底克服事业单位功能行政化现象。其主要职能定位如下：
①围绕农村经济社会发展。组织开展科普知识宣传、信息咨询、实用技术培训及产前、产中、产后系列化优质服务。
②组织开展丰富多彩的群众性文化、艺术、体育活动。传播科学、技术、文化知识。
③围绕计划生育基本国策。开展乡村计划生育、生殖保健、优生优育知识宣传、教育、咨询和节育措施具体落实工作。
④负责农村剩余劳动力的培训、输转工作。
⑤其他社会化服务工作。
3人员编制。综合考虑乡镇内设机构。确保5年内乡镇财政供养人员只减不增。一、二、三类乡镇，严格控制乡镇领导职数。从严核定和从紧控制乡镇机构编制和财政供养人员。领导职数分别配备987名，机关编制核定不突破262219名，事业编制不超过464238名控制数。
乡镇直属事业单位编制和领导职数由县编委另行核定。
4人员分流。积极探索多种分流方式。多渠道妥善做好乡镇分流人员的安置工作，严格定编定岗的基础上。采取提前退休、提前离岗、学习培训、下派任职、领办创办企业、自谋发展等途径。确保人员分流、机构改革措施全面得到落实。
5行政区划调整。进一步理顺、完善乡镇行政区划调整和村组撤并。确保农村基层政权组织正常运转。乡村撤并在完成撤乡并村的基础上。妥善处理撤并乡镇遗留问题和债务。
二)以落实经费保障机制为重点。加快农村义务教育管理体制改革。进一步深化“以县为主。着力构建以县为主、财政分级投入、经费稳定增长、教学质量明显提高的农村义务教育体制，保障有力”农村义务教育管理体制改革。促进县域教育事业实现全面、协调和可持续发展。
1建立以县为主的教育管理机制。乡镇教委撤消后。为教育事业单位。主要职能是县教育局领导下，全面管理和指导本乡镇中小学教育教学管理工作。
2明确教育工作职责。保证教育事业费的法定增长；安排学校公用经费、校舍建设项目和危房改造资金；治理乱收费；支持、监督、指导教育教学工作。维护学校的教学秩序。县教育行政管理部门要负责制定全县学校的发展规划、建设和管理制度；负责抓好教师队伍建设。组织适龄少年儿童按时入学。
3加大农村义务教育投入。建立健全监督机制。统筹安排农村义务教育经费，按照省市农村义务教育经费保障机制改革有关精神。管好用好义务教育经费、上级转移支付和教育专项资金。新增教育经费应主要用于农村义务教育，确保实施农村义务教育阶段的贫困家庭学生都能上得起学，都能接受九年义务教育，促进教育公平。
4努力改善办学条件。积极筹措落实项目配套资金。不断缩小城乡教育差距。进一步深化办学体制改革，建立农村中小学校舍维修改造长效机制。大力争取中小学校危房改造和寄宿制学校建设等教育项目。切实加强中小学校舍建设。对外加强联系，大力倡导捐资办学，积极吸纳、鼓励和支持社会力量投资办学，实现基础教育均衡协调发展，促进教育公平。
5优化教师队伍建设。总编制不变的情况下。适时调整乡镇中小学校教职工编制，加强农村中小学教职工编制管理。严格按照省颁标准核定分配农村中小学教职工编制。根据教育教学工作实际。形成总编控制、动态管理、以编定岗、以岗定人、以人定工资的机制。县级教育主管部门要依法履行对农村中小学教师的管理职能，继续实行教职工聘任制，逐步推行中小学校长的公开选拔、竞争上岗制度。全面实行教师资格准入制度，坚持凡进必考，对不具备教师资格的人员要及时分流和调整出教师队伍。积极推行以教师全员聘任制度为核心的四制改革”坚决清理临时和长期外借的教学人员及勤杂人员，限期清退中小学临时代课教师。对城镇教师对口支援农村教育实行专项补助，形成利益导向机制，促进城乡教师交流。加强教师培训工作，注重本校培训，充分依靠现代远程教育系统的资源共享优势，大力实施名师工程，稳步提升现有教师的专业素质与能力。
6优化教育资源配置。全县已划转合并中小学25所。这次改革中。自觉适应进一步深化和完善农村义务教育管理体制改革和建设社会主义新农村的需要，目前。要在妥善做好撤并善后工作的同时。继续坚持小学就近入学、中学相对集中和有利于保障农民子女充分就学、有利于保持农村社会稳定、有利于优化教育资源配置、有利于巩固和提高“两基”成果与水平的基本原则，结合农村中小学危房改造和农村寄宿制学校建设，进一步优化学校布局，使有限的教育资源发挥最大的办学效益。
三)以增强基层财政保障能力为重点。深化县乡财政管理体制改革。根据省市关于实行“乡财县管”工作要求。防范和化解乡镇债务风险，进一步规范和加强乡镇财政管理。确保乡镇基本支出需求，维护农村基层政权和社会稳定，逐步建立和完善农村公共财政管理体制。
1基本原则：
三个不变”即：乡镇政府管理财政的法律主体地位不变。乡镇政府享有的债权和承担的债务不变。属于乡镇事权范围内的支出，坚持“三个不变”和“一个确保”原则。财政资金的所有权和使用权不变。仍由乡镇按规定程序审批。县级财政部门在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购和票据管理等方面，对乡镇财政进行管理和监督。乡镇政府在县级财政部门的指导下，编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。一个确保”即：确保乡镇财政全面发展的财力需求，一是改变现行县乡财政体制乡镇支出与乡镇收入挂钩制度，实行乡镇工资和基本公用经费支出由县级财政全额负担，减轻乡镇财政的支出压力；二是乡镇收入按乡镇大小和发展需求确定适当的分成比例，且一定三年不变，返还乡镇，超收部分全留乡镇，为乡镇发展提供一定的财力保证，全面缓解乡镇财政困难，确保乡镇财政健康运行。
2主要内容：
①预算共编。结合财力实际。明确预算安排顺序和重点，县财政局按有关政策。兼顾需要与可能。提出乡镇财政预算安排的指导意见，报县政府批准后，下发乡镇；各乡镇政府根据县财政局的指导意见，编制本级预算草案并按程序报批。年度预算执行中，乡镇政府提出的预算调整方案，需报县财政局审核；调整数额较大的需向县政府报告，并按法定程序履行批准手续后方可执行。
②账户统设。取消乡镇财政所和乡镇各单位在金融机构开设的所有账户。划归县财政统一管理。调整乡镇财政所管理职能，撤消乡镇财政金库。由县级财政部门在金融机构统一开设工资统发专户、公用支出专户和专项资金专户。乡镇各单位一律转为县属单位。取消总预算会计核算业务，转为县会计核算中心的一个派出机构，代县履行会计集中核算职能，统一核算乡镇各单位的经费收支。
③集中收付。乡镇组织的预算内收入全额缴入县级国库。由县级财政部门按乡镇收入类别和科目，乡镇财政预算内外收入全部纳入县级财政管理。预算外收入全额缴入县财政预算外资金专户。代乡镇进行收入核算。乡镇工资支出实行县财政统一发放，乡镇各单位每月应将工资表册按规定的时间报送乡镇财政所，由乡镇财政所统一报送县编委、人事局、财政局审核，审核无误后由县财政局按单位直接拨付到乡镇工资统发专户，由银行直接发放到职工个人工资帐户；公用经费和专项支出由县财政局按单位预算、部门用款计划拨付到乡镇公用经费和专项资金专户，由乡镇财政所按会计集中核算的业务操作规程进行核算。
④采购统办。由乡镇提出申请和计划。交政府采购中心统一集中办理，凡纳入政府集中采购目录的乡镇各项采购支出。经县财政局审核后。采购资金由财政部门直接拨付供应商。
⑤票据统管。其管理权全部上收到县财政局。实行缴旧领新、票款同行、以票管收，乡镇使用的行政事业性收费票据、罚没票据等。由单位直接向县财政局申领票据。严禁坐收坐支、转移和隐匿收入。
四)加强农村医疗卫生服务体系建设。积极组织实施好新型农村合作医疗和乡镇卫生院整体推进项目。大病不出乡，进一步深化农村卫生体制改革。努力做到小病不出村。着力解决群众看病难和看病贵问题。
1加强农村卫生基础设施建设。加强医疗机构基础设施建设。争取用5年时间基本完成县、乡、村三级医疗卫生机构业务用房的建设和改造任务，积极争取国家、省、市投入。组织实施好乡镇卫生院整体推进项目。提高农村医疗卫生机构的服务能力。
2建立和完善公共卫生保障机制。降低药品价格和大型设备的检查费用。进一步提升县级医院应对突发公共卫生事件及乡镇卫生院以预防保健和公共卫生工作为主的基本医疗服务职能。减轻广大群众的医疗费用负担，逐步提高县、乡医疗机构补助比例和增强乡村医和人员的补助标准。充分体现城乡医疗的公益性。以解决群众看病难、看病贵问题。
3深化农村卫生体制改革。全面执行全员聘用制。按岗定员。公勤人员一律实行聘用合同制，加大工资分配制度改革力度，按照按劳分配和按生产要素分配相结合的办法，增强单位内部自主权，建立起向优秀人才和关键岗位倾斜、合理拉开分配档次的激励机制，提高广大医技人员工作积极性和创造性。同时，县级医院设立扶贫济困病房，其床位数不少于总床数的10％，享受同等医疗待遇的基础上医疗服务价格合理下浮，以确保低收入群体和农村贫困人口的就医，实行部分单病种最高限价，降低药品虚高价格，加强医疗收费监督管理，减轻群众医疗费用负担。
4做好新型合作医疗试点工作。全面推行新型合作医疗。提高封顶线。扩大受益面；实行单病定额付费，设立健康体检专项资金，建立农村疗救助制度。加快发展社区卫生服务，建立县、乡、村三级医疗卫生服务网络。加强农村公共卫生和预防保健工作，确保广大群众身心健康。
五)加强监督管理。逐步建立防止农民负担反弹和巩固改革成果的长效机制。继续坚持减轻农民负担工作政府领导负责制和“谁主管。进一步完善“一事一议”制度，谁负责”部门负责制。严格议事范围，规范议事程序，控制投资投劳上限标准，严禁强行以资代劳。严格执行涉农税收、物价和收费的公示制”农村订阅报刊费用的限额制”和涉及农民负担案件的责任追究制”切实减轻农民负担。县监察局和减负办要切实履行职责，健全农民负担监测、信访举报、监督检查、案件查处等监督管理制度，深入治理农民反映集中的农村教育、计划生育、用水用电、道路修建、农民建房、农民外出务工等方面的乱收费、乱罚款和乱摊派。对违反规定加重农民负担，造成严重影响的案(事)件，要追究有关负责人和直接责任人的责任。
六)坚决制止乡村发生新的债务。努力清理化解历年乡村债务。发展农村各项事业要坚持一切从实际出发。乡镇政府不准以任何名义向金融机构申请贷款弥补收支缺口，实事求是量力而行。今后。不准截留、挪用对村级的补助资金，不准以任何名义为企业贷款提供担保或抵押，不准采取预付、垫支等手段上项目，不准超越财力兴建各类工程，不准举债发放职工工资和各类津贴补贴，不准铺张浪费和随意增加非经营性支出，不准跨区域买税卖税、虚增或隐瞒财政收入。建立新的债务责任追究和乡村干部离任债务审计制度，凡违反“八不准”规定举债的要追究乡镇政府主要领导的责任。新的债务化解之前，乡镇党政主要负责人不得提拔重用，不准异地任职。按照“制止新债、摸清底数、明确责任、逐年化解”原则，对历史上形成的乡村债务，要以乡为单位进行登记核实，摸清底数，分类处理。对因教育达标、乡村基层组织基础设施建设等公益性事业形成的债务，上级财政分期分批通过转移支付予以消化解决；对于行政性债务通过资金调度予以逐年消化；对于因世行贷款项目债务，请求上级财政予以豁免。要把制止新债、化解旧债作为考核乡村干部任期目标和工作实绩的主要内容，促进乡村经济社会快速健康发展。
七）积极推进新农村建设。建设社会主义新农村是国现代化进程中的重大历史任务。要始终把建设新农村、促进城乡协调发展放到重要位置。要始终把广大农民群众的根本利益作为出发点和落脚点。
1建设新农村必须坚持以经济建设为中心。推动农村全面进步。始终把发展农村生产力放在第一位。全面繁荣农村经济，大力发展现代农业。特别是稳定发展粮食生产，持续增加农民收入。同时要大力发展农村教育、科技、卫生、文化等社会事业，发展农村基层民主，推动精神文明建设，促进农村和谐稳定。改变农村面貌需要进行村庄建设和环境治理，但不能把社会主义新农村建设简单理解为就是村庄建设。村庄建设必须建立在经济社会发展的基础上。要防止搞不切实际的大拆大建，搞劳民伤财的形象工程，也要防止违背群众意愿随意并村。
2建设新农村必须落实好党的农村政策。深化农村改革。按照完善社会主义市场经济体制的要求。增强农村发展活力。要长期稳定和不断完善农村基本经营制度，创新体制机制。切实保护农户的土地承包经营权，保障农民的物质利益和民主权利。巩固税费改革成果的基础上，全面推进农村综合改革，把中央近年来出台的扶持“三农”各项政策措施落到实处，充分发挥政策对推动新农村建设的效力。
3建设新农村必须实行城乡统筹。加大对农业和农村发展的支持力度。要认真贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针。扩大公共财政覆盖农村的范围，坚持“多予少取放活”尤其要在多予”上下功夫。下决心调整国民收入分配结构。加强政府对农村的公共服务，将国家基础设施建设的重点转向农村。今年，要做到国家财政支农资金的增量高于上年，国债和预算内建设资金用于农村建设的比重高于上年，其中直接用于改善农村生产生活条件的资金总量高于上年。今后，要做到财政新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，国家基本建设资金增量主要用于农村，政府征用土地出让收益主要用于农村。城市要采取多种形式支持农村发展，推进城市基础设施和公共服务向农村延伸。引导社会资金投向农村建设，营造全社会关心、支持、参与新农村建设的浓厚氛围。
4建设新农村必须坚持尊重实际、尊重群众。让农民得到实实在利益。要坚持从实际出发。分类指导，因地制宜。不搞一刀切。要量力而行，充分考虑当地财力和群众的承受能力，不能盲目攀比、急于求成，更不能通过加重农民负担和增加乡村负债搞建设。要注意帮助落后村、贫困村解决发展中的问题。农民群众是社会主义新农村建设的主体，要尊重他意愿，充分调动他积极性和创造性，防止强迫命令。要引导广大农民发扬自力更生、艰苦奋斗的优良传统，通过自己的辛勤劳动改善生产生活条件，建设自己的家园。
5建设新农村必须立足当前、着眼长远。注重解决农民最关心、最迫切的问题。要统盘考虑城镇建设和农村发展。有计划、有步骤、有重点地推进。要认真贯彻落实今年中央一号文件精神，对社会主义新农村建设作出科学规划。从农民群众最关心的实际问题入手，突出抓好农村基础设施建设，加快发展农村教育、卫生和文化事业，着力解决农村基础设施滞后和农民上学难、看病难等突出问题，使社会主义新农村建设有一个良好开局。要进一步加强农村基层组织建设和干部队伍建设，完善村民自治，实行村务公开。要加强农村普法宣传教育，推进农村思想道德建设，开展精神文明创建活动，全面提高农民素质，培养造就新型农民。
八）建立农村社会化服务新机制。不减政府责任、不减政府投入”原则。重点健全“三个服务体系”打造“一条绿色通道”按照“减人、减事。围绕向农民提供产前、产中和产后服务。
一是健全农业科技培训与应用推广体系。建立县、乡镇、村三级培训网络；按照“民办、民管、民受益”原则。完善农村社会化服务体系。二是健全农业产业化信用服务体系。完善政府信用担保机制，三个服务体系”整合各类教育资源。大力发展农村专业合作组织。努力为农业产业化龙头企业、双带”对象提供有力的资金支持。三是健全农产品市场营销体系。重点围绕大市场，兴办大加工，促进大流通，大力加强农村经纪人队伍、专业批发市场、龙头企业和中介组织建设。
探索建立乡村、村为民服务中心（室）为广大农民提供证件办理、信息咨询、技术服务、劳务指导、计生服务、司法维权等全方位服务。一条“绿色通道”即绿色服务通道。
九）建立农村社会保障新机制。努力构建资金筹措多元化、发放手段社会化、低标准、宽覆盖的乡村社会保障新框架。继续完善农村五保户、特困户等弱势群体救助制度；加快建立失地农民基本生活保障制度；深化农村新型合作医疗制度改革。完善农村独生子女户和两女户养老保障制度；认真落实各项优抚政策，进一步加大财政预算投入。完善农村医疗保险制度；实施农村计划生育奖励扶助制度。逐步提高优抚标准；积极开展面向农村各类救助对象的住房、教育、灾害、就业培训等其他救助活动，不断拓宽救助领域。
十）建立农村公共安全新机制。重点建立“三大安全保障机制”即一是农民人身财产安全保障机制。重点建好防火、巡逻两支队伍。定期对农村窑厂、小锅炉、易燃易爆等行业进行安全生产监督检查；健全农业生产疫情防控网络，围绕提升突发性公共安全事件的预防和处置能力。担负起农村森林防火与夜间巡逻看护任务；二是农村安全生产保障机制。重点建好一支安全生产监督队伍。加强农作物病虫害防治和动植物防疫工作；三是非农村公共卫生保障机制。加强“三统四管一救助”统一区域规划、统一功能定位、统一网络建设，管人员总编和资格准入、管经费、管资产、管市场，实行大病统筹救助）体系建设，健全农村初级卫生保健体系、重大疫情疾病预防和控制体系，加强对农村常见病、多发病、流行病的有效监控；强化食品安全监管机制，确保群众消费安全。
三、方法步骤
第一阶段为宣传动员、统一思想阶段。制定改革具体实施方案和改革措施。组建农村综合改革组织领导机构，综改办要大力宣传实施农村综合改革的重大意义。召开专门会议宣传动员。制定、报批实施方案。抽调政治素质高、业务能力强的人员，成立农村综合改革督查工作组，进行业务学习和培训，统一思想，明确工作方向和目标。
第二阶段为调查摸底、核实情况阶段。各工作组分赴各乡镇开展摸底调查工作。造册登记；对乡村账务、债权债务等情况进行分类造册登记；对其他特殊情况区别情况登记说明，年摸底调查的基础上。重点对乡镇机构设置、供养人员的基本情况、教育资源配置、义务教育经费保障等情况分类逐项清理清查。要通过扎实认真的摸底调查，弄清乡镇所有经济活动的往来关系，研究提出具体解决的对策建议，提交县政府会议讨论后决定处理意见。
第三阶段为处理问题阶段。掌握情况的基础上。尤其是债权债务一定要做到权属清晰，各工作组在认真摸底调查。对各乡镇的具体问题进行分类处理。责任明确，该清偿的清偿，该化解的化解，该划转的按规定归并划转，为农村综合改革全面运行扫清障碍。
第四阶段为健全制度、全面运行阶段。各改革办公室要按实施方案制定实施细则。全面运行农村综合改革各项工作。
四、保障措施
一是统一思想。提高认识。农村综合改革是农村税费改革的延续和深化。涉及农村经济基础和上层建筑等许多领域，党中央、国务院巩固农村税费改革成果、统筹城乡发展进程、加快解决“三农”问题做出的又一项重大战略决策。关系到农村发展的大局。各乡镇和有关部门要高度重视，充分认识农村综合改革工作的重要性、长期性和艰巨性，采取有效措施，统筹规划实施，努力推动工作有序、稳步开展。
二是深入调研。完善方案。农村综合改革工作涉及面广、政策性强、利益关系复杂。按照“统筹规划、突出重点、有所突破、总结经验、完善政策”工作思路，各乡镇、各有关部门必须紧紧围绕农村综合改革的主要内容。积极组织相关人员，深入基层一线调研了解我县农村工作具体情况，尽快研究制定农村综合改革实施方案或细则，及时上报县政府研究审定。
三是加强领导,县财政局设立了办公室，负责协调办理具体业务。同时，相关部门成立了乡财政管理体制改革、乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、乡村债务清理化解、宣传教育等五个工作组，负责具休工作的组织实施。各乡镇也要高度重视农村综合改革工作，成立相应的领导小组，精心组织，周密部署，明确分工，加强协调，有计划、有步骤、有重点地推进农村综合改革工作，确保全县农村综合改革试点工作的顺利进行。各分管领导及相关部门主要负责人为成员的县农村综合改革工作领导小组。县上成立了由县委、县政府主要领导任正副组长。靠实责任。为了确保农村综合改革试点工作的顺利推进。
