草原保护补奖政策贯彻方案
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为全面落实草原生态保护补助奖励政策，切实加强我市草原生态保护和建设，促进草原畜牧业可持续发展，根据省政府《关于贯彻国务院草原生态保护补助奖励政策全面推进草原保护建设的实施意见》（政发〔〕84号）和省政府办公厅《关于印发省落实草原生态保护补助奖励机制政策实施方案的通知》（政办发〔〕232号）精神，现结合我市实际，特制定本实施方案。
一、基本情况
我市位于河西走廊东部，祁连山北麓，阿拉善台地南缘，北和东与县相连，东南与市相靠，南与县相接，西南与省县搭界，西与、县接壤，西北与自治区阿拉善右旗毗邻。地形以山地、平原为主，戈壁、绿洲、沙漠东西展开，南北更替，相间排列，平均海拔1500米。我市属大陆性温带干旱气候，光照充足，降水量少，蒸发量大，干燥多风。土地总面积1438.95万亩，其中总耕地面积161.61万亩。辖1县1区（县和区），12个乡（镇），138个行政村，总人口46万人，其中农业人口25万人。
（一）草原资源情况。我市草地资源丰富，现有天然草原555.39万亩，其中可利用面积492.7万亩，所辖县是全省12个半农半牧县之一。近年来，由于气候干旱、超载过牧、鼠虫危害等因素影响，全市80%以上的草原出现不同程度的退化，草原生态“点上好转，面上恶化，局部改善，总体恶化”的趋势依然没有得到根本改变。
（二）草原禁牧情况。近年来，我市实施退牧还草等草原保护建设工程，加强草原禁牧封育工作，积极转变草原畜牧业生产方式，开展牛羊舍饲圈养和异地育肥，加快畜群周转出栏，减少草原放牧牲畜数量，促进了草原生态保护。到年底，全市共落实禁牧草原面积139万亩，其中县120万亩，区19万亩，全部为工程禁牧。
（三）天然草原产草量和载畜情况
据测算，我市天然草原年产鲜草量43.55万吨，理论载畜量29.57万个羊单位，实际载畜量35.978万个羊单位，超载6.408万个羊单位，超载率为21.7%。其中，县天然草原年产鲜草载畜量34.05万吨，理论载畜量25万个羊单位，实际载畜量30.95万个羊单位，超载5.95万个羊单位，超载率为24%；区天然草原年产鲜草量9.5万吨，理论载畜量4.57万个羊单位，实际载畜量5.028万个羊单位，超载0.458万个羊单位，超载率为10%。
（四）草原承包情况
按照“权属明确、管理规范、承包到户、长期不变”的原则，注重解决草原规范化承包的问题。截止目前，县完成承包的草场面积为232万亩，占全县可利用草原总面积294.4万亩的78.8%。区完成了《天然草原确权承包工作实施方案》的修订，草原确权登记及承包经营工作正在抓紧进行。
（五）人工种草情况
年，市人工种草面积22.29万亩，其中县17万亩，区5.29万亩。其中：紫花苜蓿等多年生牧草13.69万亩（县11万亩，区2.69万亩），一年生饲草8.6万亩（县6万亩，区2.6万亩）。
（六）草原放牧户情况
我市现有农牧户61095户（纯牧户1.9883万户，全部在县）。其中，县48295户，区12800户。年我市农民人均纯收入5953元，其中人均畜牧业纯收入900元，占农民人均纯收入的15.1%；县农民人均纯收入5739元，其中畜牧业纯收入876元，占农牧民人均纯收入的15.6%；区农民人均纯收入6818元，其中畜牧业纯收入1000元，占农牧民人均纯收入的14.7%。
（七）牦牛山羊养殖情况。牦牛、山羊也是我市养殖的重要畜种，近年来，由于品种改良进展缓慢、饲养管理水平不高、草原退化等原因，牦牛、山羊品种退化比较严重，个体生产水平不高，影响了养殖效益和农牧民收入。到年底，全市牦牛存栏800头，其中，能繁母牦牛240头；山羊存栏9.32万只，其中能繁母山羊4.57万只。
（八）草原执法、服务体系建设情况。目前全市已建立市、县草原站（监理站）3个，有草原监理专（兼）职人员8人,初步形成了市、县两级草原监督管理体系。近年来，我市在专职人员少、工作手段比较落后的情况下，积极开展基本草原划定、草原规范承包和草畜平衡试点以及草原资源监测、退化草原治理、牧草品种选育、牧草良种生产、适用技术示范推广、鼠虫害防治等方面做了大量工作，为草原生态保护发挥了重要作用。
二、指导思想、基本原则和主要目标
（一）指导思想。以科学发展观为指导，坚持生态优先发展战略，以保护草原生态、促进牧民增收为目的，以落实草原经营管理制度为基础，以强化草原执法监督为保障，以加强草原动态监测和技术推广为支撑，全面落实补奖政策，促进草原畜牧业生产方式转变，提升草原畜牧业生产水平，增强畜产品生产和供给能力，稳定提高农牧民收入，保障和改善民生，促进草原牧区可持续发展。
（二）基本原则
——以人为本，协调发展。正确处理人、畜、草的关系，既要保护好草原生态，又要通过转变发展方式，推动草原畜牧业提质增效，促进牧民收入增长，改善牧民的生产生活条件，构建草原增绿、牧业增效、牧民增收的共赢局面，实现草原牧区人与自然、经济社会与生态环境协调发展。
——政府主导，牧民自愿。充分发挥各级政府的主导作用，切实做好政策研究、组织协调、监督考核等重点工作，广泛调动社会各方面积极性。尊重牧民意愿，发挥牧民主体作用，明确牧民的权利、义务和责任，全面落实各项政策措施，确保农牧民在政策落实中直接受益。
——强化基础，健全制度。切实做好基本草原划定、草原规范承包、基础数据核实等各项基础工作，为补奖政策落实创造条件。制定落实补奖政策的工作规程和管理制度，并加大落实和执法监督力度，构建补奖政策落实的长效机制。
——封顶保底，注重公平。充分发挥补奖政策的引导促进作用，注重区域间的合理公平，根据县区草原的面积、经济和生态功能等情况，在与退牧还草饲料粮补助政策合理衔接的基础上，确定符合我市实际的补奖标准。参照上年度农牧民人均纯收入水平，对每户的禁牧补助和草畜平衡奖励资金发放总额度实行封顶保底。封顶保底的标准由县（区）政府根据各自实际提出意见，经市政府研究确定，并报省领导小组办公室审核后实施。
——明确责任，稳步推进。明确各级政府及有关部门的责任，分级落实，积极实施，稳步推进。因地制宜，科学编制实施方案，加强工作指导，广泛听取群众意见，注重政策落实，确保取得实效。
（三）主要目标。通过落实补奖政策，进一步巩固草原保护建设成果，推动基本草原划定工作，完善草原家庭承包经营，落实草原禁牧、草畜平衡制度，减轻草原放牧压力，遏制草原退化趋势，改善草原生态环境；调整牧草种植结构，扩大优良牧草种植基地建设，为减轻草场压力、发展草业提供物质基础；改良畜牧品种，开展舍饲养殖和异地育肥，转变草原畜牧业生产方式，提高畜牧业生产水平，拓宽牧民增收渠道，增加农牧民收入，切实做到“禁牧不禁养、减畜不减肉、减畜不减收”。
三、主要任务和要求
全市天然草原总面积555.39万亩，可利用面积492.7万亩，其中县294.4万亩，区198.3万亩。按照省上要求，将全市492.7万亩的可利用草原纳入我市实施草原生态奖补政策的范围。
（一）实施禁牧补助
1.划定禁牧区域
按照国家对生态脆弱、生存环境恶劣、草场严重退化、不宜放牧以及位于大江大河水源涵养区的草原实行禁牧封育的要求，对全市退化、沙化、盐渍化严重的天然草原实行禁牧封育。年我市禁牧草原面积139万亩，其中，县120万亩，区19万亩。县、区要按照《市落实草原禁牧补助政策实施方案》的要求，以核定的禁牧面积为基础，以乡镇或村组为基本单元，确定禁牧区域，核定禁牧面积，并将禁牧任务分解落实到乡、村、户，明确禁牧要求，层层签订禁牧管护责任书，并按照《市禁牧管理办法》的规定，严格禁牧制度落实，减轻天然草原放牧压力，促进草原植被恢复。
2.兑付禁牧补助资金
根据国家草原生态补奖政策的规定，对全市139万亩的禁牧草原，用中央财政下达的禁牧补助资金对实施禁牧的农牧户给予补助。5年为一个禁牧补助周期，禁牧期满后，根据草场生态功能恢复情况，继续实施禁牧或者转入草畜平衡管理。省上把全省禁牧区域分为青藏高原区、黄土高原区、西部荒漠区三大区域，我市被列入西部荒漠区，补助标准为2.20元/亩（对县退牧还草工程仍处在补助期内禁牧的120万亩和休牧的120万亩草原，分别按照6元/亩、1.5元/亩的标准补助）。对落实禁牧措施、实行禁牧管护的牧户，在核实造册、张榜公示的基础上，将禁牧补助资金通过惠农财政补贴“一册明一折统”的方式，直接发放到户。
（二）实行草畜平衡奖励
1.划定草畜平衡区域
将全市禁牧区域以外的353.7万亩可利用草原全部划定为草畜平衡区，其中县174.4万亩，区179.3万亩。
2.测定草畜平衡区载畜及超载情况
根据全市草畜平衡区草原产草量、牧草利用率和再生率，测定出我市草畜平衡区的理论载畜量为29.57万个羊单位，实际载畜量为35.978万个羊单位，牲畜超载6.408万个羊单位，平均超载率为21.7％。
3.落实草畜平衡减畜计划
根据草畜平衡区牲畜超载数量，充分考虑全市牲畜品种改良、开展舍饲圈养和异地育肥、加快出栏周转、加强饲草料基地建设、转化利用农作物秸秆等支撑因素，计划在三年内完成6.408万个羊单位超载牲畜的减畜任务，具体减畜计划为：年减畜2.5632万个羊单位，占超载牲畜的40％，其中县减畜2.38万个羊单位，区减畜0.1832万个羊单位；2012年减畜2.5632万个羊单位，占超载牲畜的40％，其中县减畜2.38万个羊单位，区减畜0.1832万个羊单位；2013年减畜1.2816万个羊单位，占超载牲畜的20％，其中县减畜1.19万个羊单位，区减畜0.0916万个羊单位。
县、区要按照《市落实草畜平衡奖励政策实施方案》的要求，将具体的减畜任务及数量分解落实到乡、村、户，按照《市草畜平衡管理办法》的规定，明确减少放牧牲畜、牧草恢复生长和草畜平衡的要求，层层签订草畜平衡及减畜责任书，落实减畜任务，在规定的时间内实现草畜平衡的目标。
4.兑付草畜平衡奖励资金
按照省上确定的西部荒漠区1元/亩的补助标准，对实行草畜平衡管理的草原，在根据载畜能力合理核定载畜量，制定并完成减畜计划的基础上，用中央财政下达的奖励资金对实施草畜平衡的牧户进行奖励。对落实草畜平衡面积，确认超载牲畜数量，制定了减畜计划并完成年度减畜任务，草原植被恢复生长、实现年度草畜平衡的牧户，在核实造册、张榜公示的基础上，通过惠农财政补贴“一册明一折统”的方式，将草畜平衡奖励资金直接发放到户。
（三）实施牧草良种补贴
1.确定人工种草面积
年，我市人工种草面积22.29万亩（县17万亩，区5.29万亩）。其中：县多年生牧草11万亩，一年生牧草面积6万亩；区多年生牧草2.69万亩，一年生牧草面积2.6万亩。
2.合理兑现和使用牧草良种补贴资金
按照《市落实牧草良种补贴实施方案》的要求，牧草良种补贴资金以给农户直补和统筹项目管理两种方式实施。县、区要将多年生优质牧草面积确认落实到乡、村、户，依据实际种草面积，在核实造册、张榜公示的基础上，通过惠农财政补贴“一册明、一折统”的方式，将牧草良种补贴资金直接发放到户。同时，要积极申报省上的牧草良种补贴资金项目，有计划、分区域、有重点地更新现有留床牧草，推广优良牧草品种，扩大优良牧草种植面积，建设优良牧草生产基地和防灾保畜基地，增强牧草补充供给能力。项目具体由省上管理、市级审核、县区组织实施。具体的实施方案另行编制报批。
（四）实施牧民生产资料综合补贴
1.确定牧户数量
我市以草原畜牧业为主要生产经营方式和收入来源的草原承包牧户为1.9883万户，全部在县。
2.兑付牧户补贴
在做好牧户确认登记、核实造册、张榜公示的基础上，通过惠农财政补贴“一册明一折统”的方式，按每年每户500元的标准，将生产资料综合补贴资金直接发放到户。
四、年工作进度
年月—年月：宣传补奖政策，组建工作机构，开展前期调研，核定基本数据，编制市、县区实施方案，制定相关管理办法、工作规程。
年月—年月：开展基本草原划定工作，规范草原经营承包，完善草原承包经营合同，核发草原承包经营权证；在核定草原禁牧和草畜平衡面积的基础上，划定草原禁牧和草畜平衡区域，落实草原禁牧和草畜平衡措施。
年月—年月：全面检查补奖政策落实工作，通过核查登记、上册公示，向牧户兑付补奖资金。
年月—年月：完成资料汇总建档与数字化管理，对全市落实草原生态保护补助奖励机制工作进行全面总结；对县区落实补奖机制工作进行绩效考核和验收；申请省上对我市落实草原生态保护补助奖励机制工作进行绩效考核和验收。
五、保障措施和组织管理
（一）保障措施
1．完善草原承包经营，加快基本草原划定。坚持权属明确、管理规范、承包到户、长期不变的原则，按照对牧区草场要全面承包到户、分户经营，半农半牧区和农区草场面积较大的要分户承包经营、面积较小的要承包到户、联户经营的要求，积极推进草原规范承包工作。规范和补签草原承包经营合同，明确责、权、利关系，并向草原承包户发放省草原行政主管部门统一定制的草原承包经营权证。草原承包经营权证由县（区）政府按省上编制的样本印制、签章后颁发。抓紧开展全市性的基本草原划定工作，在摸清从县到乡、村各级草原现实分布情况、界限、类型、利用条件、经营管理现状的基础上，以县（区）为基本单位，将重要放牧地、重要生态功能的草原等划定为基本草原，并实行最严格的保护，确保草原面积基本稳定、用途始终不变。
2．加强草原监测监理，强化草原技术支撑。加强草原监测体系建设，合理确定和建设固定监测点，加强监测人员培训，改进监测手段，创新监测方法，完善监测指标，全面开展监测工作，定点适时地完成监测任务。及时编制监测报告，监测信息，客观反映草原植被恢复情况，为科学评估草原禁牧、草畜平衡实施效果提供科学依据。紧紧围绕补奖政策落实工作的关键环节，结合我市实际，加快形成县级有草原监理机构专职行使草原监管职责，乡镇有分管领导、专（兼）职干部负责草原工作，村级有干部负责、村级草原管护员管护草原的工作格局。在半农半牧区聘用村级草原管护员，进一步加大对草原禁牧、草畜平衡制度落实情况的监督检查力度，为补奖政策落实提供组织保障。开展优良牧草品种筛选、退化草原治理、划区轮牧模式等研究工作，推广草原鼠虫害防控、草原补播改良、优良牧草丰产栽培等先进技术，为补奖政策落实提供技术支撑。
3．加强调查研究，做好基础数据统计工作。要结合各自实际，深入开展调查研究，找准落实政策的重点和难点，提出切实可行的解决办法和措施，确保政策顺利实施。同时，按照国家落实补奖政策的要求，确定专人，在认真调查核实的基础上，切实做好牧户基本情况、草原承包、禁牧、草畜平衡和人工种草面积、草原载畜能力、牲畜饲养数量等基础数据的采集录入工作，实现电子化管理，为落实补奖政策打好基础。
4．加强宣传教育工作，营造良好环境。加大补奖政策宣传教育力度，充分利用电视、广播、报纸、板报、宣传车、培训班、现场会等宣传媒介和有效手段，开展形式多样、生动活泼、贴近实际的宣传教育活动，全方位、多角度地宣传补奖政策的各项内容和要求，提高广大干部群众的认识，把思想统一到中央和省市对补奖政策落实的部署安排上来，调动社会各方面的积极性，营造落实补奖政策的良好环境。
（二）组织管理
1．加强组织领导，靠实工作责任。各级政府是落实补奖政策的责任主体，要建立主要领导负总责、分管领导具体负责、相关部门各负其责、协调配合的工作机制。一是成立工作领导小组。市、县（区）分别成立补奖政策落实工作领导小组，负责政策制定、方案审批、组织协调、指导监督、重大问题研究等工作。领导小组组长由各级政府分管领导担任，领导小组成员由财政、农牧、国土、民政、环保、统计、审计、监察、林业、公安和金融等部门和单位的相关领导组成，按照职能分工，明确各自职责，在领导小组的统一安排下开展工作。二是成立领导小组办公室。领导小组办公室设在各级农牧部门，并配备专职工作人员，具体负责补奖政策落实的日常工作。三是县（区）及时研究解决政策落实中出现的草原承包界线、边界纠纷等问题，加强政策落实中各项工作措施的风险评估，确保政策落实工作平稳到位。
2．加强监督检查，落实奖惩措施。紧紧围绕补奖政策落实工作的关键环节，注意克服重安排部署、轻督促检查的倾向，采取定期检查、适时抽查和跟踪检查相结合的方式，加强对政策落实方案、管理办法和工作规程的制定以及各项政策落实工作的督促检查，发现问题及时整改纠正。科学制定定性和定量相结合的考核指标，从落实补奖政策的基础工作到位、禁牧和草畜平衡制度落实、草畜监测工作到位、补奖资金管理使用、后续产业培育、当地财政对业务和工作经费预算保障的落实等方面，对县、区落实补奖政策工作进行绩效考核，确保补奖政策工作目标和任务措施全面完成。在此基础上，接受省上对我市落实补奖政策工作的绩效考核，积极争取上级绩效考核奖励资金。对完成补奖政策落实工作任务的县、区，安排绩效考核奖励资金；对个别补奖项目任务没有完成的，扣减补励资金；对没有完成补奖政策落实工作任务的，不安排绩效考核奖励资金，并予以通报批评。
3．严格资金管理，落实工作经费。要认真遵守财经纪律，严格执行国家补奖资金管理办法，规范补奖资金的使用管理，严防挤占、挪用、截留及冒领，确保补奖资金足额兑现给牧民。各级财政部门要会同农牧部门认真编制补奖资金分配方案，设立补奖资金专账，下设分项资金明细账户，分项核算，专款专用。补奖资金的发放实行登记造册、上榜公示、签名盖章，做到手续完备，确保中央下达的草原补奖政策资金不出任何问题。科学测算落实补奖政策的业务费用，主要包括项目规划设计、宣传培训、资料证件印刷、购图制图、设备购置、检查验收、资金审计、执法检查、科技支撑等业务费用，以及基本草原划定、草原规范承包、草原监测、草原监理等工作经费，积极落实各项工作经费和业务经费，各级财政要将工作经费列入预算给予保障。村级聘用的牧民监督管护员，由县、区财政安排一定的管护补助，以调动牧民参与监管的积极性。
