社会主义新农村建设工作方案

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从我市现实情况来看，政府在推动社会主义新农村建设中，需要充分发挥财政支农作用，并且财政总体实力已具备实行向农业倾斜的条件，近几年和在“十一五”期间财政对“三农”的投入是财政支出增量最多的时期，由此引发的支农资金管理体制和运行机制必须与之相适应，通过改革，逐步完善，以切实提高财政支农资金效果。通过分析我市财政支农资金的主要内容和在管理上存在的主要问题，提出整合财政支农资金的设计方案。

一、我市财政支农资金的主要内容

我市财政支农资金，从广义来讲，主要包括两大类：一类是形成财政支出的各类支农资金，支出方式有投资、补助、补贴等；另一类是通过税收政策，让与收入形成的支农资金，主要方式是轻税、减免、退税等。从狭义来看，就是指形成财政支出的各类支农资金，也就是通常所讲的财政支农资金，包括用于“三农”方方面面的直接支持。我市现有直接支持“三农”资金15（自改）大类，包括基本建设投资(国债资金)、农业科学事业费、科技三项费用、支援农村生产支出、农业综合开发支出、农林水气等部门事业费、支援不发达地区支出、水利建设基金、农业税灾歉减免补助、农村税费改革转移支付、农产品政策性补贴支出、农村中小教育支出、农村卫生支出、农村救济支出、农业生产资料价格补贴。这一口径基本符合目前中央有关财政支持“三农”支出最大的口径，基本涵盖了我市财政支持“三农”的各个方面。

从我市财政支农资金的用途看，其具体内容有：(1)支持农业农村基础设施建设。主要是大江大河的治理、中小型基本农田水利设施建设、农业科研基础设施建设、大宗农产品商品基地建设、乡村道路建设、农村电网改造、人畜饮水设施改善等，用于这方面的财政支农资金包括农业基本建设投资(含国债投资)、农业综合开发、小型农田水利建设支出、农村小型公益设施建设资金、扶贫资金等。(2)支持农业科技进步。主要是农业科研、科技成果中试转化、农业科技推广应用和农民科技培训等。用于这方面的财政支农资金包括农业科研支出、科技三项费用、农业科技推广支出、农业科技成果转化资金、农民科技培训资金、财政扶贫资金等。(3)支持粮食生产和农业结构调整。主要是支持粮食等大宗农作物生产发展、农业结构调整、农业产业化经营和农村劳动力转移就业等。用于这方面的财政支农资金包括良种补贴、农业产业化资金、农民就业技能培训资金、支持农民专业合作组织资金、农产品政策补贴资金等。(4)支持生态建设。主要是支持生态恶化的重点地区改善生态环境，为国民经济和社会可持续发展奠定基础。用于这方面的财政支农资金包括退耕还林资金、天然林保护资金、森林生态效益补偿资金、草原生态治理资金、水土保持资金等。(5)支持抗灾救灾。主要是支持抗御洪涝灾害、动植物病虫害和其他一些自然灾害，帮助受灾地区和群众恢复生活生产。用于这方面的财政支农资金包括特大防汛抗旱资金、动植物病虫害防治资金、森林草原防火资金、农村救济费、农业税灾歉减免补助资金、蓄滞洪运用补偿资金等。(6)支持扶贫开发。主要是支持贫困地区改善生产生活条件，促进贫困地区社会经济发展。用于这方面的资金包括财政扶贫资金、国债资金(以工代赈)等。(7)支持农村社会事业发展。主要是支持发展农村教育、卫生、文化等事业，促进农村社会经济协调发展。财政用于这方面的资金包括教育支出、医疗卫生支出、文化支出等。(8)支持农村改革。主要是支持农村深化改革，促进理顺农村经济关系，加快农村市场经济体制建设。财政用于这方面的资金包括农村税费改革转移支付、农产品政策补贴等。

二、我市财政支农资金存在的主要问题

(一)资金多头管理。我市财政支农资金从管理的角度可分为两大类：一类是由财政部门内部主管财政支农的农业财政系统所掌握的支农资金，另一类是非财政部门和财政部门内部非农财部门所掌握的支农资金。如我市财政支农资金涉及的主要部门有发改局、财政局、科技局、农业局、扶贫办、教育局、水利局、林业局、卫生局、民政局等，涉及的部门以及其下属的分局、所很多。在当前实行部门预算的前提下，一般预算中的农业事业费按定员定额管理，实际实行的仍是基数加增长的办法，无论是财政部门，还是支出单位，均没有多大调整余地。而项目预算，由于项目一般均由各部门管理，资金分配跟项目走，财政部门只监督资金的使用和资金的拨付。由于项目、资金部门管理，自然地形成了资金的分散。

(二)管理部门职能交叉。由于支农资金的管理部门多，出现了职能上的交叉。例如粮食直补资金和良种补贴资金，同属于一个类型，只不过是其资金的来源有别而已。到了基层，由于财政部门内部分工的不同，这两项资金则分别归口于农业财政和财政经济建设单位管理，就其资金的性质和管理的要求来说又是一致的。但在事后的监督检查中又分为两个职能单位。基层单位既要应付农业财政方面的监督检查，又要应付财政经济建设方面的监督检查，无形中增加了管理成本和基层的负担。甚至两个职能单位互相依赖，你指望我去一并监督检查，我也希望你去作一并检查监督，导致事后监督化为泡影。不仅在财政内部如此，在扶贫资金、以工代贩资金、农业综合开发配套资金、银行贷款用于农业项目的资金的管理中都存在这种多头管理、职能交叉的现象。由于财政支农资金分属多个部门管理，各部门对政策的具体理解、执行和资金使用要求各不相同，政策之间缺乏有机的协调，各个部门在贯彻中央“三农”政策时都会在资金安排分配面面俱到。目前最突出的是发改局、科技局、财政局和农业局各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在分配上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为阵，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。

(三)管理机制效率很低，“跑、冒、滴、漏”不同程度存在。尽管这些年，我市财政支农资金管理制度建设有了长足的进步，也在管理中引入了诸如公式法、因素法和专家评审制度，但由于资金分属各个部门管理，资金来源渠道较多，资金大量分散，各部门对管理的具体要求和规定不同，加上运行环节多，过程长，管理成本高，规范的管理监督机制难以有效形成，导致资金到位率低。挤占挪用现象普遍，违规违纪现象在各部门、各领域都有发生。在实际工作中，由于有的支农项目对于农业财政部门来说还不甚了解，情况不明，底数不清，财政监管职能缺位。例如利用国债转贷和银行贷款以及财政科教文卫和经济建设部门所支持的农业项目，农业财政部门基本没有履行对其资金的监管权，以致财政的监管职能没有充分发挥。即使是农业财政部门直接管理的支农资金，也存在资金一拨了之、项目建设工程缺乏跟踪监督、资金被张冠李戴和在项目建设过程中悄然流失等问题。

(四)财政支农资金受行政管理体制因素的影响，客观上形成多头决策、分割安排使用。按我市现行行政管理体制，划分为市级、县级、乡镇级体制。每一级行政管理机构，行使着一级行政管理职能，一级行政管理从自身行政管理需要出发，对其上级安排的财政支农资金虽没有安排调整权，但对本级财政支持农业资金具有行政分配管理权限，因此，受行政管理体制因素影响，支农资金分散安排，形不成合力。资金具体使用方向人为地划分了使用的地点、区域、内容，限制了统筹安排、科学合理地使用支农资金。例如，农业综合开发资金的使用，必须在上级确定的农业综合开发项目区内实施，扶贫资金必须用于国家确定的贫困村内实施，水利资金也须用于上级批复的项目区内，抗旱资金必须用于受旱灾影响的地区，防虫资金必须用于受灾虫区，防火资金用于防火设备配置等。受各专项资金使用对象的不同，导致资金使用的分散，行不成整合。

三、整合财政支农资金、创新财政支农机制的方案设计

从目前我市财政支农的现状不难看出，支农资金仍然存在着体制欠顺畅、操作欠规范、资金运行欠安全等问题。要解决好这些问题，必须以提高支农资金使用效率为目标，调整支农思路，更新支农观念，通过整合财政支农资金，理顺和创新支农体制，确保支农资金收到实效。

(一)按财政支农职能特点，对支农资金进行重新分类，让项目和管理跟着分类走。根据财政支农资金受益普遍性大小，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性。初步考虑分设为5大类：(1)农民和农业生产单位直接受益资金。目前可以归并为此类的资金有：支持农业生产类资金、农业产业化资金、良种补贴资金、粮食直接补贴资金、农作物和森林病虫害防治资金、动植物疫情防治资金、农民培训资金、农村公共基础设施建设资金、农村教育、医疗卫生和文化方面的支出、农村税费改革转移支付。(2)较大范围内普遍受益的支农资金。目前可以归并此类资金的有：农林水等领域的基本建设投资、农业综合开发资金、农业科研推广资金。(3)特定区域受益类资金。指用于水利建设的基金、农村水土保持补助费、退耕还林资金、天然林保护资金、防沙治沙资金、特大防汛抗旱资金、支援不发达地区资金等。(4)间接受益类资金。指主要用于对农业农村发展进行组织管理和提供公共服务的资金，包括农林水气等部门的行政事业费。(5)特定人群受益类资金。指主要用于支持农村公益设施建设和农村社会事业发展方面的资金：农村救济费等。

(二)在不调整原有管理体制、不改变资金原有性质的前提下，分级分类进行资金整合。鉴于支农资金来源广泛，在目前机构和职能还不能作大的调整的情况下，为了避免资金整合引起大的震动，诱发体制紊乱，应首先在县这一级进行整合。如在县这一级，就可以对中央、省、市部门专项支农资金按新的分类进行整合;对县级财政支农专项资金进行整合;对各种社会融资进行整合。

(三)整合优化部门预算、统筹安排预算资金。财政支农资金整合，必须改革现行的部门本系统上报项目的做法，改由地方各部门上报本级地方财政部门，地方财政部门进行项目、资金汇总和整合。地方财政部门汇总后报地方政府审定，再报上级政府审批。地方资金整合必须首先优化部门预算，地方财政部门必须统筹安排预算资金。财政支农资金整合同时还要做到：一是进一步发挥农业财政支持职能，充分发挥市场的基础调节作用和农民、企业的市场主体作用。二是完善农业财政投入机制，不断加大对农业和农村经济发展的投入。三是逐步完善法律法规和各项制度建设，依法规范财政对农业、农民和农村的支持与保护，充分调动中央和地方两个积极性。四是要采取积极的政策措施，鼓励、支持民间包括各种经济成分、各类企业进行投资开发，通过资本市场进行农业开发融资。

(四)建立财政支农资金预算编制、预算执行报告制度。按财政资金预算管理制度，每年财政支农资金按早编预算、细化预算、零基预算编制原则，各级政府提早编制下年度财政支农资金预算。基层政府编制本级政府财政支农资金支出项目预算，并上报上级政府。上级政府汇总下级政府支农资金支出预算，并编制本级政府年度支农资金预算，本级政府预算安排和向上级政府上报预算，取得上级政府资金的支持。各级政府根据人民代表大会审议通过的财政预算报告，下达财政支农资金。按《预算法》要求，每年各级政府严格执行人大会议审议通过的财政支出预算，年度终了，将支农资金预算支出执行的结果，向本级人民代表大会报告。

(五)切实加强监管，提高支农资金使用效益。财政支农资金整合后，资金所有权归各级政府，管理权归各级财政部门，使用权归各业务部门，支农资金受益权归“三农”。从制度和运行机制上理顺方方面面的责权关系，离不开有效的监管措施：一是建立支农资金运行安全保障机制。从财政资金管理安全运行保障机制来看，目前主要有专户直拨、绿色“直通车”、国库集中支付、救灾应急机制等。常用的办法主要是“三专一封闭”，即资金专人、专账、专户管理，资金封闭运行。二是加强项目管理。积极推行项目公示制、项目法人负责制、重点工程项目建设招投标制、项目建设监理制，确保整合项目顺利实施。发挥各级人民代表及其人大常委会、各级审计机关、各社会中介组织和上级主管部门的监督作用，整合后的财政支农资金接受社会外部监督，依托中介机构，对重点项目进行评审，对支农资金使用绩效进行监测评价，实行农民效益反馈制，进一步规范项目资金管理，提高使用效益。

(六)加强财政支农资金管理工作的组织和领导，确保支农资金整合优化工作的顺利开展。财政支农资金的整合是对现行的财政支农资金管理方式上的一次改革，同时也是对多年来已经形成的管理模式的一次革命，涉及到各级政府、政府各部门对项目、资金管理的思维方式上的变革，同时资金整合也直接涉及农民的切身利益，因此，各级政府必须切实加强对这项工作的领导，成立专门组织，负责财政支农资金整合试点工作的组织、指导和协调。各有关单位要各司其职，密切配合。