浅议赋予出入境边防检查机关
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【内容摘要】作为公安机关的重要职能部门，出入境边防检查机关承担着打击口岸偷渡活动的重要任务。但是根据目前的偷渡案件办案分工体制，出入境边防检查机关不能侦办口岸偷渡犯罪案件，此类案件要移交公安刑侦等相关部门办理。在这移交办案的过程中，存在诸多弊端，客观上使削弱了打击犯罪的力度。目前已不能适应日益严峻的偷渡犯罪形势了。为了使出入境边防检查机关更好的行事职权，更好地担负起新世纪新阶段的三政治社会责任和维护战略机遇期社会稳定的总任务。本文就此提出了对目前办案分工体制改革的意见，并从理论和实践两方面作以简要分析。
【关键词】出入境边防检查机关口岸偷渡案件刑事侦查权办案分工体制
出入境边防检查机关，是由国家在对外开放的海港，陆港和空港口岸设立的检查机关，依法代表国家对出入境人员及其行李物品和交通运输工具实施边防检查和监护。其职责主要是：实施出入境边防检查，打击非法移民活动，查处违反出入境管理法律法规和妨害国（边）境管理秩序的违法犯罪行为，维护出入境秩序和国家的主权和安全。
口岸偷渡是偷越国（边）境行为的一种，是指违反国家出入境管理法律法规，逃避或欺骗出入境边防检查，通过持用伪假出入境证件或使用其他非法手段从我国开放的口岸出入国（边）境的行为。打击口岸偷渡是边防检查机关的主要任务。
近年来，各边防检查站虽然不断加强宣传和打击力度，查处了大量的口岸偷渡案件，但是口岸偷渡活动依然非常严重。据公安部出入境管理局统计：全国边防检查站查获的偷渡人员，1990年为1897人，1995年为4205人，2004年人。偷渡人数逐年大幅上升，形势严峻。现在全国主要的边防检查站几乎每天都要处理数起甚至十数起情况各异的口岸偷渡案件。
偷渡案件居高不下，除经济和社会原因以外，与相关职能部门打击不力有很大关系。根据目前偷渡案件办案分工体制的规定，边防检查机关对于口岸偷渡案件只有行政处罚权，没有刑事侦查权，如果案件涉嫌触犯刑律，需要追究偷渡责任人的刑事责任，则要移交公安刑侦部门办理。公安部的文件《关于执行两个实施细则修订内容的说明》对此有明确规定（两个实施细则是指《中华人民共和国外国人入境出境管理法实施细则》和《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》）。事实上，出入境边防检查机关和公安刑侦部门之间的这种移交办案关系，客观上造成了对偷渡案件打击不力的严重后果，许多地方“以罚代刑”情况严重，很多案件没有依法处理，责任人没有得到应有的惩罚。边防检查站查获的很多口岸偷渡犯罪案件由于主客观的原因在移交中出了问题。据美兰出入境边防检查站统计：该站查获的偷渡案件被移交追究刑事责任的2003年前基本为零，2003年--2005年每年在2人左右，偷渡人员与被追究刑事责任人员之比不到百分之一。另据公安部边防局统计，2004年全国查获的偷渡组织者运送者中依法判刑的仅占3%。边防检查站不得不对很多本应追究刑事责任的偷渡责任人进行行政处罚了事。这样无形中导致对偷渡案件的打击不力乃至纵容。实践证明，目前的偷渡案件办案分工体制已不能适应形势发展的要求了。
偷渡不但严重影响我国的国内社会秩序尤其是出入境秩序，而且在国际上也造成了极坏影响。如英国多佛港发生的中国公民集装箱偷渡惨案，严重损害了我国的国际形象和正常的国际交往。现在，我国已加入wto，国际交往日益频繁，出入境手续的简便和条件的宽松必然导致出入境人数的增加，而口岸偷渡活动必然随之加剧。为了更好更有力的打击日益严重的口岸偷渡行为，必须改革现有的偷渡案件办案分工体制，给予边防检查站更大的办案权，即赋予出入境边防检查机关侦办口岸偷渡案件的刑事侦查权。
二、赋予出入境边防检查机关刑事侦查权的重要性
（一）赋予出入境边防检查机关刑事侦察权是办案权与事权相一致原则的具体体现
公安部在其文件《公安部刑事案件管辖分工规定》中指出，刑事案件管辖的原则是：1.办案权与事权相一致，即与各部门职责权限管理职能相一致。2.明确责任，减少交叉，加强配合，实行侦审一体化体制，一般不移送其他侦查部门，避免互相扯皮，推委。3.充分考虑各有关业务部门的实际情况，如机构设置以及各部门办案力量等。根据这一原则精神，公安机关的各有关业务部门基本上都有了自己业务范围的刑事侦查权。如：消防部门有对于“失火罪”和“消防责任事故罪”的刑事侦查权，交通部门有对于“交通肇事罪”的刑事侦查权，边防部门有“三类六种案件”的刑事侦查权。而出入境边防检查机关却没有自己工作范围内的口岸偷渡案件的刑事侦查权，这是不符合原则精神的。
首先，对于出入境边防检查机关来说，无论是国家法律还是公安部内部文件都赋予了它查缉处理口岸偷渡案件的事权。根据《中华人民共和国外国人入境出境管理法》和《中华人民共和国公民出境入境管理法》以及《中华人民共和国出境入境边防检查条例》的规定，边防检查站拥有查缉处理口岸偷渡案件的职责即事权。如《中华人民共和国外国人入境出境管理法》第五章二十四条规定：有下列情形之一的外国人，边防检查机关有权阻止出境，并依法处理：1.持用无效出境证件的，2.持用他人出境证件的，3.持用伪造或者涂改的出境证件的。《中华人民共和国出境入境边防检查条例》第二章第十五条也赋予了边防检查机关对持用他人或伪假出入境证件的嫌疑人限制其活动范围进行调查处理和处罚的权力。还有公安部文件《关于进一步改革和加强公安出入境管理工作的意见》规定：出入境边防检查机关负有打击非法移民活动、查处违反出入境管理法律法规和妨害国（边）境管理秩序的违法犯罪行为的职责。公务员之家版权所有
其次，口岸偷渡行为不仅涉及行政违法也涉及刑事犯罪。很多案件涉嫌触犯刑律，需要追究有关责任人的刑事责任。如根据刑法“妨害国（边）境管理罪”的有关规定：组织他人偷越国（边）境的，处两年以上七年以下有期徒刑，并处罚金（第三节第三百一十八条）；运送他人偷越国（边）境的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金（第三百二十一条）；为他人提供伪造、变造的护照、签证等出入境证件的，处五年以下有期徒刑，并处罚金（第三百二十条）；违反国（边）境管理法规，偷越国（边）境，情节严重的，处一年以下有期徒刑，拘役或者管制，并处罚金（第三百二十二条）。由此可见，一方面出入境边防检查机关有相关事权，另一方面该事权的对象涉及刑事办案，那么很显然出入境边防检查机关不能侦办口岸偷渡犯罪案件是不合理的
（二）赋予出入境边防检查机关刑事侦察权是打击偷渡工作的重要战略部署
按照现行规定，对偷渡案件的打击查处实行“点、线、面”的战略布局。“点”——各海陆空出入境口岸由出入境边防检查机关负责；“线”——沿海沿边一线由公安边防部队负责；“面”——内地大部分地区由公安刑侦部门负责。事实上，目前偷渡案件的高发地主要是在“点”和“线”上，打击偷渡案件的重担主要是压在公安边防部队和出入境边防检查机关的肩上。如近年来上海查获的偷渡案件仅各边防检查站查获的就占总数的90%左右。1997年至2000年10月份，山东查获偷渡韩国案件443起2513人，全都在“点”和“线”上，其中边境一线查获75起1582人，开放口岸查获368起931人。“线”和“面”的负责部门，公安边防部队和公安刑侦部门都有相应的刑事侦查权，惟独出入境边防检查机关没有，遇到偷渡犯罪案件，出入境边防检查机关要按照前文提到的规定移交公安刑侦部门办理。事实上，这几年的经验告诉我们，由于主客观方面的原因，移交办案的规定使一些案件不能依法得到相应的处理，很多应该严惩的责任人逍遥法外，这容易导致在全方位打击偷渡的布局中出现薄弱环节甚至是漏洞。
（三）口岸偷渡案件自身的特点决定了赋予出入境边防检查机关刑事侦察权的必要性
首先，口岸偷渡案件的违法性较为特殊，具有双重性。偷渡案件多为团伙犯罪，人员中有组织者参与者等，同一案件中的不同人员在案件中的不同性质决定了办案中对他们要区别对待适用不同法律，有的属行政违法有的属刑事犯罪，有的要作行政处罚，有的要追究刑事责任。在边防检查站依法查获的口岸偷渡案件中必然会有相当一部分案件涉嫌触犯刑律，需要作为刑事案件来办。于是移交办案的问题便出现了，前文已经指出，根据目前的办案分工规定，偷渡案件的刑事侦查由公安刑侦部门负责，边防检查站要把案件移交给相关的公安刑侦部门办理，而不能一案办到底。然而根据《中华人民共和国出境入境边防检查条例》规定，偷渡案件的行政处罚只由边防检查站负责执行。所以说，目前的办案分工规定对案件的办理进行了人为的不合理的分割，它把对同一案件的两个环节分给两个不同的部门承担。这样既不利于节省办案资源及时迅速破案又不利于依法严肃办案。
其次，根据公安部文件《公安部关于妨害国（边）境管理犯罪案件立案标准及有关问题的通知》，口岸偷渡案件立案标准较宽，有相当一部分案件涉嫌刑事犯罪，要作为刑事案件来办，如：1.组织他人偷越国（边）境的，应当立案侦查；2..运送他人偷越国（边）境的，应当立案侦查；3.为他人提供伪假出入境证件的，应当立案侦查；4.偷越国边境三次以上的，屡教不改的，或对执法人员施以暴力威胁手段的，应当立案侦查。另外口岸偷渡案件涉及面广，多为跨国跨省作案，侦查取证难度大，如果依照规定都要移交刑侦部门的话是不现实的。现在刑侦部门办案压力一直很重，一波又一波的严打专项斗争如：“打拐、追逃、打黑除恶、打击车匪路霸、两抢”等，那哪一项都少不了刑侦部门的参与。同时，刑侦部门往往忙于杀人、抢劫、强奸、爆炸等重大恶性案件的侦查，对于偷渡案件往往因无暇无力顾及而造成接收困难。结果是出入境边防检查机关查获以后移交不好移交，处理不好处理，只好在自己的职权范围内降格处理，以行政处罚代替追究刑事责任，甚至以罚代刑，结果使一些犯罪分子逍遥法外。
第三，口岸偷渡案件有较强的时效性和连续性取决于赋予出入境边防检查机关刑事侦察权的。一般来讲，偷渡组织者与参与者在行动中时刻保持着密切联系，应变能力强，能否抓住时机对破案影响很大。边防检查机关在检查中发现案情以后，可能由于分工规定不能及时走出去侦查，只能移交刑侦部门侦查。这中间往往错失良机，使真正的犯罪分子如“蛇头”毁灭证据或闻风而逃，从而逃避法律制裁。如：2000年4月上海虹桥边防检查站连续发现三起福建籍“蛇头”大量拆装中国因私普通护照骗取韩国签证近85份的案件。按公安部关于妨害国（边）境管理犯罪案件立案标准，应立为特大案件。但刑侦部门认为“蛇头”在外省，管辖有问题，而不接案办理。直到公安部有关部门出面干预，才接案办理，但因已错过时机而一直未破。如果边防检查站有刑事侦查权，自己就可以组织力量凭借装备、人员和情报优势及时侦查取证，那么案件结果很可能不是这样。
第四、口岸偷渡案件专业性强是赋予出入境边防检查机关刑事侦察权的重要条件。很多作案人员多用伪造变造出入境证件或文件的手段，如整版伪造护照签证、拆装资料页、揭换相片或伪造极少见到的小国家的移民资料等。1997年以来，上海口岸共查获此类偷渡人数2116人，占偷渡总人数的85%。对付这些带有高科技专业特点和较强移民知识的偷渡案件，出入境边防检查机关拥有最先进的技术装备和经验丰富的专业人员，让边防检查机关来侦办口岸偷渡犯罪案件具有人才和技术优势。
第五、口岸偷渡案件具有涉外性强的特点是赋予出入境边防检查机关刑事侦察权的重要依据。偷渡组织多呈国际化集团化特点，有国际背景，外国人参与较多。1997年上海口岸共查获组织运送他人偷越国（边）境分子128人，其中外籍蛇头46人，旅居境外的华侨15人，香港特别行政区居民11人。同时，近年来，很多国外人员，尤其是第三世界国家人员入境偷渡活动也日益严重。如2000年上海虹桥边检站查获104起外国人偷渡入境案件，其中也有涉嫌偷渡犯罪的。这些案件不同于国内公民案件，要求办案单位有较高的外事工作素质，比如要了解我国与当事人国籍国的有关协议，要了解相关国家的移民法律法规等。在这一点上，作为外事警察的出入境边防检查机关显然要比刑侦部门更适合办理这些案件。
（四）、出入境边防检查机关自身有实力侦办口岸偷渡犯罪案件是赋予出入境边防检查机关刑事侦察权的重要保障。
近几年来，各边防检查站尤其是已改制的检查站通过改革调整，增加投入，办案水平有很大提高。大批法律，外语专业的大学毕业生充实进边检队伍，使人员素质有了很大提高。世界先进的技术装备如文检仪、edson系统等陆续装备，通讯和交通设备也不断更新。为规范办案，各边检站还挑选精通法律的同志组成专门的办案部门如法制处、法制科等。这些都为边防检查站侦办口岸偷渡犯罪案件提供了保障。实际上，现在一些边防检查站已经在具体地作这项工作，如2002年1月中旬福州机场边防检查站破获的“1.13”特大制贩伪假护照案，就是由该边检站成立的专案组独立侦破的。
总之，把对口岸偷渡案件的刑事侦查任务交给出入境边防检查机关是必要而且可行的。如果赋予出入境边防检查机关侦办口岸偷渡案件的刑事侦查权，边防检查站就可以抓住时机，组织精干力量，主动出击，迅速取证，及时破案。可以对不同涉案人员准确定性，分别处理，有力打击偷渡犯罪。
综上所述，时代在发展，社会在进步，反偷渡工作需要与时俱进。实践证明，旧的偷渡案件办案分工体制已不能适应反偷渡的需要，不能适应出入境管理工作的要求。新的形势要求我们改革旧的办案分工体制。从理论和实践两方面来看，赋予边防检查机关对口岸偷渡案件的刑事侦查权都具有积极意义。这样可以加大对偷渡的打击力度，及时依法严厉打击偷渡犯罪活动，构筑起反偷渡的铜墙铁壁，维护国家法制的权威，维护正常的出入境秩序，维护国家的主权和安全。
