抓好制度建设提高机关行政效率的几点思考
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十六大报告指出，要“进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。这一目标要求政府要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的原则，继续推进政府机构改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，适应行政法治的需要，实现我国行政管理的公开化、程序化。这一要求体现在机关自身建设上，就要求我们在法律、法规许可和政府部门职能权限范围内，完善机关内部管理和运行各项规章制度，规范机关工作人员行为，提高机关行政效率。
要建立高效、廉洁的政府，创建“学习型、创新型、竞争型、服务型”的机关，必须要有一整套有效的制度来保证，这是现代法制社会条件下政府部门的一项基础性工作。我们所说的“制度”，从狭义上讲，就是要求大家共同遵守的办事规程或行动准则。作为一个有效的制度，首先要具有可认知性，必须使制度所规定的对象能明确的认识制度所界定的内容，明确哪些可以做，哪些不可以做，明确必须履行的程序和在执行公务中应负的责任，明确认知违反制度所应受到的惩罚。其次要具有质与量的规定性，对每一项工作的办理都必须有明确的时限要求。再次要有客观性，制度的制定必须是在充分的调查研究基础上形成的，是要靠实践的基础作保证的，要真正把“法治”精神体现在具体工作之中。
当前，我市机关各部门都在制度建设方面进行了深入的探索，取得了大量有益的经验，提高了机关行政效率，改善了行政机关的工作形象。
一是办事效率明显提高。如在行政审批方面，各部门按照市委、市政府统一部署，通过削减行政审批事项，简化行政审批程序，建立行政审批的制度规范，许多部门实行了“一站式”、“大厅式”服务，到机关办事的群众由过去的“多家跑”变为“找一家”，审批时限大大缩短，方便了企业和群众，收到了良好的社会和经济效益。
二是思想作风明显转变。过去部分机关部门由于缺乏有效制约部门自身权力的规章制度，“高高在上”、“脸难看、门难进、话难听、事难办”的现象时有发生。而现在不一样了，由于办事环节、办事程序更加公开透明，社会监督进一步加强。这些都带来了思想作风的转变，为人民群众服务、为企业社会服务的意识普遍增强了。
三是法制观念明显增强。机关部门各项工作都必须依照规章制度来有序开展，机关工作人员行为都有制度规范来约束，政务公开在政府各窗口部门全面推开，因而学法用法、依法办事、照章办事、依法行政、接受监督的观念明显增强。据近期青岛有关新闻媒体报道，自市直机关公务员投诉电话开通以来，群众对机关干部的投诉一直成减少趋势，这从一个侧面就很说明了问题。
总地看，机关各部门按照深化“五项工程”、创建“四型机关”的要求，以“制度创新”的理念，进一步完善制度措施，规范运行机制，从思想建设、组织建设、文化建设等方方面面都做了大量的工作，对于推动机关各项工作正常有序开展起到了根本性的作用。
但是，作为机关自身建设和整个组织运行必不可少的一个重要方面，制度建设中也存在着一些必须引起重视的问题。主要表现在以下几个方面：
一是制度超前。部分部门在制定管理制度中，过于求新、求异，超越本部门、本单位人员素质、技术和现行管理体制现状，盲目“克隆”先进发达国家、地区政府部门的管理制度，一味高标准，高要求，过于超前，在本单位缺乏有效执行的公务员之家版权所有人员素质、思想、业务基础和内部环境的支持，因而仅仅具有理论意义，在实际工作中不具有可操作性。
二是制度滞后。随着形势任务的发展变化，机关各部门外在环境、内部环境、性质任务、职能要求等各各方面都发生了巨大的变化，但机关制度却不能跟随形势、环境的变化及时进行修订、补充，致使在机关管理中出现“真空”。
三是制度异化。科学合理的制度应该具有公信力，特别是行政机关的制度规定，对机关内部起到约束规范作用，对外则是为群众提供畅通的办事渠道和监督途径。但在制度制定和具体执行过程中，则可能由于部门利益或部门内部少数群体利益与社会利益某种程度的冲突，使得制度的提供者或执行者在具体行为过程中有所保留，在执行制度的过程中不能一视同仁，对不同人员，在不同场合，宽严不一，尺度各异。
四是制度错位。制度的制定不能做到有的放矢，没有抓住关键环节和重点、难点问题，不能找准问题的真正症结之所在。譬如要解决机关人浮于事的问题，不从加强机关工作绩效考核、明确责任上想办法，却单纯从思想教育上出主意，使制度和工作形成“两张皮”。
五是制度泛化。原则性太强，缺乏具体的要求和明确的规定，没有相应的规范措施和惩罚机制，没有明确的责任目标和定性定量的标准尺度，致使制度流于形式，发挥不了应有的作用。
六是制度僵化。或长期依靠经验思维，按过去的老框框办事，缺乏理论上的探索和实践上创新的勇气与措施；或单纯强调制度的“刚性”特征，对具体事务规定过于繁杂，精于细腻而疏于便捷，过多过细的规定往往会束缚以至打击制度执行过程中的积极性，使制度缺乏本身应有的适度的弹性，达不到制度实施的理想效果。
以上诸多问题所产生的直接后果就是“制度失灵”，制度不能发挥其应有的规范、约束、监督作用，机关内部各项规章制度看似比较健全、比较完善了，但在执行过程中漏洞百出，行为不够规范，损害了制度的权威性。经过几年的实践，我们认识到，要纠正“制度失灵”的问题，必须突出抓好以下几个方面的工作：
一是要强化按照规章制度办事的意识。规章制度的建立，归根结底是要做人的工作。制度的有效运转，必须有制度所规范对象的自觉遵从为前提。因此，在工作中我们坚持“以人为本”的观念，突出法制观念、纪律观念教育，强调规章制度对于机关管理、提高行政效率、改善机关形象的重要意义，通过参加全市依法行政知识考试、组织集体学习本办规章制度等形式，使遵章守纪变为机关工作人员的自觉行动。
二是制度的制定、实施必须为实现工作目标服务。各项规章制度的制定都是为中心工作服务的。根据我局工作特点，我们坚持围绕一个总目标做工作，即深入贯彻江总书记“三个代表”重要思想，大力加强机关思想、作风建设，强化学习意识、创新意识、竞争意识和服务意识，全面提高机关工作人员综合素质，促进各项工作的顺利开展，不断提高工作水平与质量。为此我们树立了“团结、敬业、求实、创新、高效”的机关精神，建立了机关服务品牌。围绕这一根本目标，我们进一步制定、修订和完善了各项规章制度，编印了制度汇编，使各项规章制度都统一到这一根本目标上来，从而避免了在制度制定、实施中出现偏差。
三是制度本身要以科学理论和实践为基础。按照转变政府职能的原则，哪些是机关应该做的，哪些工作是应该放手让基层和社会管的，即所谓有所为、有所不为，都应在认真调查研究和实践探索的基础上用规章制度加以明确。同时，制度的制定必须尊重客观实际，做到一切从实际出发。如在去年机关工作人员考核上，我们没有照搬过去的老做法，也没有简单地“移植”其他兄弟单位的成熟经验，而是经过对我办实际情况的深入分析，借鉴外单位好的经验做法，针对我办人员编制员额少、随机性工作多等特点，实行了述职、评议和量化考核的制度，对于调动机关工作人员的积极性起到积极作用。
四是要立足于制度创新。建立一个适应市场经济体制需要，符合民主法治要求，权威诚信、公正公平、勤政廉洁、务实高效、公开透明的现代新型政府，必须在制度上有所创新。为适应形势发展和工作创新的需要，我们建立了“诸葛亮会”制度，凡重大活动前，召集有关人员召开“诸葛亮会”，集思广益，共同研究解决办法，以选择切实可行的方案；建立“金点子”档案，对全办重要工作，在全办范围内征集开展活动、解决问题的好办法，对被采纳的“金点子”视情进行奖励，并在机关各类评比中作为重要参考依据，以达到开阔思路、相互启发、提高创新能力的目的。
五是要有保证制度严格执行的保障机制。我们制定各项规章制度，都坚持做到责任明确，奖惩分明，在要求一般工作人员严格遵守的同时，要求领导要带头执行。对于违反制度造成工作损失的，我们在追究直接责任人的同时，对分管领导也按照规定进行处罚。同时我们对各项工作，都通过制度化的形式，明确质量与要求。如为抓好干部理论学习，我们坚持把干部理论学习情况作为干部考核的重要依据，去年底在对理论学习情况进行检查的基础上，对理论学习按照一定的标准进行了等次评定，并把理论学习等次作为年度考核的重要依据，调动了大家学习的自觉性。几年来，我们实行了岗位责任管理、工作讲评、谈话提醒、量化测评考核等项制度，都极大地调动了机关工作人员工作积极性。
六是要建立制度执行的反馈机制。规章制度执行情况必须要有一定的反馈渠道和途径，根据反馈情况，对制度进行适当的调整和修正，以达到制度实施的最佳效果。基于这一认识，我们制定了《政务公开实施意见》，明确规定了办事程序、服务标准、办事结果、工作纪律，并通过文档服务中心和新闻媒体等渠道，将有关工作内容对外公开，自觉接受群众监督。同时对领导干部廉洁自律情况、机关内部财务收支情况及干部交流、考核、奖惩等情况全部对内公开，财务收支情况定期向全办通报，干部考核情况每季度通报一次，使问题能够及时发现，及时解决。
我们体会，机关制度建设是政府职能转变的必然要求，必须借助于有效的制度设计、实施与监督才能得以顺利实现。只有适应法制化社会需要，把政府机关自身的制度建设摆在突出位置，才能从根本上改善政府服务环境，提高工作效率，适应经济和社会发展的新要求，从而推动各项工作的深入开展。
