有关基层财政管理制度探讨与思索
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巩固基层政权，乡镇财政是乡镇政府履行职能的财力基础。促进乡镇经济和社会事业发展，完善财务管理等方面发挥重要作用。乡镇财政作为连接国家与农民、乡村与乡村的重要桥梁，建立公共财政，提供农村公共服务，建设社会主义新农村中的地位越来越重要，任务越来越艰巨。农村税费改革特别是取消农业税后，乡镇财政在体制管理和职能定位等方面都发生了较大变化。为了全面了解乡镇财政的现状，研究解决乡镇财政面临的主要问题，深入到县财政局乡财局等职能股室，城郊、石碧、锦滨、上蒲溪瑶族乡、龙头庵、大水田、龙泉岩、板桥等10余个乡镇，通过召开座谈会、个别访谈等方式对乡镇财政职能定位、乡镇财政的管理模式、乡镇财力保证等问题进行了重点调查，并进行了分析与思考，提出了加强乡镇财政建设的政策建议。
走过路
中共中央、国务院《关于实行政社分开，1983年―2002年农村税费改革前的乡镇财政。1983年10月。建立乡政府的通知》中指出：随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预、决算制度，明确收入来源和开支范围。1986年，又在关于加强基层政权建设工作的通知》中，要求各地尽快把乡镇一级财政建立起来。1983年底，财政部对建立乡镇财政试点工作进行了安排，要求各地在1984年选择12个县进行建立乡镇财政试点。依照财政部的要求，多数地区在原公社财政的基础上，相继建立乡镇财政。1985年4月，财政部了乡镇财政管理方法》1991年12月财政部再次了乡镇财政管理方法》对乡镇财政的性质、职责、任务、收支范围、管理体制等进一步作出规定。乡镇财政从试点到全面铺开，步入发展巩固时期。
特别是1994年《预算法》公布实施，这一时期乡镇财政是基本完整的一级财政。乡镇的财权和支出范围扩大，保证能力增强，乡镇财政相对独立的编制财政预决算，管理预算内、外资金，财政管理职能显著增强。主要履行七项职能，一是负责乡镇财政的预决算和预算执行管理等工作；二是负责农村税收政策的执行和农业四税的征收管理；三是负责乡镇国有资产管理和五项统筹的征收管理；四是负责乡镇预算外资金和收费票据的监督管理工作；五是通过安排支出，维持乡镇政府以及各机构的运转，指导村级财务管理；六是对乡镇区域内财政资金实行统管；七是承担乡镇政府布置的局部工作任务。乡镇财政机构和人员普遍实行“双重”管理，机构和人员同时受县财政部门和乡镇政府的领导，机构得到健全，人员得到加强，属一级实体财政。使乡镇财政基础设施建设得到显著改观，乡镇人员素质普遍提高，保证了乡镇财政职能的履行，也为这一时期的经济发展作出了重要贡献。
也给乡镇财政带来了诸多负面影响。分税制”后形成了一级政府一级财政，但是分税制”财政体制的实行。财政“分灶吃饭”格局，一级管一级，财力向上集中，乡镇财政只能听命于上级，其财权和组织收入的积极性以及发展的激情与激动被无节制地用到农民头上，导致农民负担大大加重，乡镇干部工资不能按时发放，各项建设负债累累，乡镇财政成为众矢之的同时，乡镇财政管理受税收征管体制影响较大，乡镇财政既管不了收钱的也管不了花钱的财政职能作用被局限于收收支支的框架内，资金监管和服务职能得不到发挥，乡镇财政基本建设处于停滞局面。
通过正税清费，农村税费改革以来的乡镇财政。2002年实行的农村税费改革。取消专门面向农民征收的各种税费，规范了农村税费制度，调整了市与县、县与乡的财政体制与分配关系。这一场改革中，乡镇财政干部做宣传、搞测算，做了大量基础性工作，但改革后乡镇财政的工作环境和工作任务发生了很大变化。
一是由收支管理型向支出管理型转变。农税村费改革后。以往乡镇财政所组织财政收入这一主要任务大大减轻，仅剩耕地占用税和契税两个税种。与此同时，随着县乡财政体制的调整、各项惠农政策的落实和转移支付力度的加大，乡镇财政管理的资金项目和数量急剧增加，几乎项项关系民生，支出管理责任重大。从当前乡镇财政发展的实际看，乡镇财政的财力和资金量呈继续增加趋势，支出管理型的特征十分突出。
二是由维持保证型向服务发展型转变。乡镇财政还有一项重要职能就是保证乡镇政权组织的正常运转。以维持最低层次的社会管理需要。随着国家支持“三农”力度的加大和惠农政策的不时出台，通过乡镇财政下达的新农村建设资金、各项直接针对农民的补贴逐年增多，乡镇财政不可替代的承当了这些资金的兑付落实工作。过去“征粮催款”现象一去不返，面对面服务群众、服务乡村经济社会发展正在成为新时期乡镇财政工作的显著特征。
县对乡镇的财政管理采用的预算管理模式。主要内容是预算共编、账户统设、资金统调、集中收付、推销统办、票据统管、县乡联网”取消乡镇总预算会计核算职能，转型的过程中。撤销所有账户，统一开设县财政专户乡镇分账户，将乡镇预算内外收入纳入县财政统一管理，实行综合预算，保证乡镇既得财力不变，对乡镇的财政资金实行统一调度和拨付；对乡镇各预算单位的财务收支实行报账制，由县乡财局集中核算。其特点是县为乡镇编制预算服务，资金实行统一调度，账户统一设置，实行会计集中核算，村级财务纳入了乡镇财政管理范围。
由于处于转型时期，当然。受经济、体制、政策等条件的限制，乡镇事权与财权不匹配的问题仍十分突出。乡镇已不是一级完整的政府，事实上正在向县级政府的派出机构逐渐过渡，没有独立的财权，财力依靠上级的转移支付，花钱靠上级拨付，要钱成了乡镇领导的重要工作任务，经费处于缺口状态，经常是等米下锅”
路何方
梳理出现阶段乡镇财政的五大特点和存在五个问题。通过调研。
乡镇财政凸现的五大特点：
一、填补了为农服务与综合协调两个“空位”乡镇财政为农服务职能显著增强。基本做到同一财政所一块牌子，一套人马，多项职能。建立了乡镇会计集中核算和村财乡管制度，财政所负责乡镇各单位的会计核算业务，同时为村级财务管理提供记账、会计核算、监督、财务公开等服务，并与经管站一起承当了村级资金的审计工作。这一制度的建立得到农民群众的首肯，也得到村级干部的欢迎，还干部了一个清白，给农民了一个明白。二是建立了涉农补贴发放“一折通、一卡通”发放体系，建立了涉农补贴发放的高速路”保证了涉农补贴的发放，做到服务群众更直接、更有效。随着国家强农惠农政策的实施，对农村、农民的各类补助也越来越多，乡镇财政职能随之适应，及时填补了这个“空位”乡镇财政所承当了涉农补贴发放的大量工作，尤其是一折通”发放机制的建立，乡镇财政通过核实享受对象、公示补贴名单、逐户兑付落实等程序，有效地解决了涉农补贴发放中存在虚报冒领、兑现不及时等问题，既保护了农民的利益，也节省了大量的发放本钱，深受农民群众的欢迎，为乡镇财政赢得了荣誉。
乡镇财政综合协调职能也相应增强，与此同时。乡镇财政所在配合乡镇政府协调各类资金，参与乡镇经济规划、决策，组织提供农村公共产品服务，推进新农村建设等方面的综合协调职能不时增强。这两个“空位”填补，架起了政府与群众连心的桥梁，沟通了公共财政与百姓的生活，成为乡镇服务型政府建设的标志。
二、肢解了预算与监督两个财政管理“本位”一方面。原在乡镇财政支出的乡村道路建设、乡镇中小学危房改造、中小学教师工资、农村卫生医疗、计划生育和民政优扶等支出陆续上划到县财政预算支出或有关职能部门拨付，乡镇财政只负责政府机关及有关站所的支出管理，支出范围窄，预算调控余地小。特别是随着“乡财县管乡用”改革的实施，乡镇财政实行预算共编、账户统设、收支统管后，县财政在实际意义上包揽了乡镇的预算，预算多少是多少，完全视县级财力而定。乡镇预算管理职能已基本丧失，乡镇财政所也基本上成为县财政的报账单位和“出纳员”另一方面，乡镇财政监督乏力。下达乡镇的涉农补助资金增多，但分属财政、民政、林业、农业、教育、计生等多个部门，资金分散，多头管理，乡镇财政无法实施有效监督。由于部门利益的驱使，大量的涉农项目资金仍归县级部门管理，实施县级“报账制”县财政监督“离的远”乡镇财政监督“看不见”摸不着”使本属于乡镇财政管理监督的职能严重被肢解，资金使用监督“缺位”问题突出，容易形成管理“真空”
三、形成了农村公共产品供给与支出责任两个“缺位”目前。基本财力靠省县转移支付，自身难以为农村提供公共产品，特别是经济不发达和较为贫困的乡镇，由乡镇财政提供公共产品更无从谈起。由于财力限制，乡镇的支出责任也严重淡化，支出的依赖性和随意性并存。目前县乡财力分配形成一种事实上的财政承包体制”县级财政“越俎代疱”造成支出责任上移，对乡镇政府缺乏激励政策，难以调动乡镇理财的积极性。乡镇政府用钱“外向型”思维严重，内敛型”思考缺乏，责任意识淡化。要钱成了乡镇领导的主要工作，要不来就借，借不到就欠，寅吃卯粮。报账成了财政人员的主要任务，只要账上有钱，想方设法要报出来。同时，乡镇工作任务以及政策要求与支出责任不对称，农村债务仍成增加的趋势，乡镇难以落实管理责任。财政对各项建设的资金补助规范，一定几年不变，受物价上涨、劳动力利息增加等因素的影响，往往造成超预算、超标准建设的现象，容易形成政府债务。另外，由于资金来源缺乏，村级组织在落实国家惠农政策项目、兑现涉农补贴、开展新农村建设中承担了大量的办公费用，形成了隐性债务。这两个“缺位”存在根源在财力，关键在发展，相信通过县乡财政实力的不时壮大，乡镇当家理财的责任意识、服务意识会不断增强，做到职能履行上的不缺位。
四、带来了非税收入管理与资产管理两个“虚位”一是非税收入管理职能落不到实处。由于机构上划。特别是乡镇中小学上划县级管理后，学校的收费资金自收自用，自行报账，脱离乡镇财政监督。二是国有资产管理落不到实处。乡镇大部分单位由县级部门主管，乡镇上划单位的资产同乡镇财政之间没有隶属关系，县级财政“力所不及”乡镇财政“有职无权”一些单位随意处置资产，存在资产流失现象，形成国有资产管理上的严重脱节。
五、形成了工作和指导上的两个“错位”一是对乡镇的业务指导的错位。县乡财政之间。还是资金的布置，乡镇都依附于县级，县级财政负责对乡镇财政的指导和建设，既有力不从心的财力限制，又有条块之间的利益纠葛，难以形成对乡镇财政的统一协调指导，有利于乡镇财政的建设和发展。二是乡镇财政干部工作时间的错位。由于乡镇财政人员的管理考核体系不完善，实行“双重管理”出现大量的时间奔走在报账的路上，挖空心思找发票，多重审核签字，行政利息过度增加。
乡镇财政存在五方面困难问题：
一、职能定位不清。合理定位乡镇财政职能势在必行。如不及时从制度上规范与管理乡镇财政工作与人员，并建立相应的激励约束机制，难以从根本上解决目前乡镇财政职能存在缺位”空位”错位”等现象，有利于党在农村各项财政经济政策的贯彻落实，有利于乡镇职能的有效发挥。同时，理清职责，落实责任，加强和深化乡镇财政管理体制改革，也是各级政府和财政部门的期望，更是基层财政工作者的呼声。
二、工作量加大。直接面对千家万户，工作面广，服务项目多，补贴兑付工作顺序和规范要求较高，致使任务十分繁重，乡镇财政人员不堪重负。一些财政所长反映，由于涉农补贴涉及到农民个人的直接利益，发放工作做不好，影响较大，发钱比收钱还难。同时，会计核算业务也大量增加，一名财政干部甚至要管理多个账户，加之会计核算行政干预仍然较多，也人为地造成工作难度的增大。
三、人员大幅度减少。造成干部兼职较多，难以做到会计、出纳相分离，管理、监督相分离，账户、印鉴相分离，内部监督制约机制不能有效建立，形成财政资金平安的潜在风险。且人员分布也不均衡，距离县城较近或规模较大、人口相对集中的乡镇人员多，比较偏僻的乡镇人员少。一局部乡镇缺乏三人，有的甚至只有2人、1人，致使人员配置严重失衡。
四、缺乏业务培训。年龄偏大，工作技能和素质要依靠自身的努力，很难适应快速变化的形势。乡镇财政人员的培训由县级财政部门负责，培训大多是有针对性的工作培训或单项业务培训。省、市两级财政有计划地分期分批对乡镇财政人员的培训基本脱位；而县级培训，由于师资、经费等实际问题难以解决，所以，乡镇财政所人员的培训和提高，以及队伍的建设亟待关注。特别是不能适应计算机网络管理和办公自动化的要求，个别乡镇财政人员惟恐损坏电脑，干脆不开机，电脑成了陈设，远程信息化网络作用不能发挥不了手工操作容易造成二套帐。
五、经费短缺。支出靠上级补助，随着业务量的增加，经费短缺问题突出。取消农业税之前还有相应比例的业务费留给财政所，现在没有了日子更紧了乡财局和财政所的人对此都有同感。同时，乡镇财政所办公、住宅条件较差，原来是规范化的财政所，现在时过境迁，临时无人关注乡镇财政自身建设，加上经费紧张，房屋维修资金缺乏，影响了基层财政干部的正常工作和生活，大部分财政人员过着“四点一线”乡镇政府、财政局、家里、路上）游牧”生活。
路脚下
结合乡镇财政存在问题，基于实际调查和分析。认为，要从乡镇财政的体制建设、制度建设、机构人员建设等三个方面入手，进一步强化乡镇财政职能。
要充分认识乡镇财政的重要性，乡镇财政体制建设方面。将乡镇财政建设纳入省财政的总体发展战略规划，根据当前乡镇财政的特点，转变职能，科学定位乡镇财政职能，加强对支出的监管和跟踪，完善乡镇财政体制。建议省财政结合全国财政体制的总体构架出台加强乡镇财政建设的指导性文件，通过调整体制、完善政策、强化管理等手段，逐步解决乡镇财政的困难问题。要坚持分类指导的原则，针对各乡镇发展水平的不同，分类指导和改革县乡财政体制，满足不同类型乡镇发展的需要。合理划分县乡事权和支出责任的基础上，综合考虑乡镇经济发展水平、税源基础、财政困难水平等因素，对不同类型的乡镇实行不同的财政体制。经济较发达、财政收支规模较大、财政收入增长能满足自身需要的可参照省直管县财政做法，实行比较规范的分税制财政体制，以调动乡镇发展经济、增收节支的积极性；经济欠发达、收入规模小、收不抵支的实行统收统支加激励的财政体制，乡镇财力缺口由县级弥补，以保证乡村政权组织正常运转。
要通过乡镇财政职能的合理定位，乡镇财政制度建设方面。明确收入、支出、管理、监督等各项职责，达到职责明确、制度健全、操作规范、运转高效”目的使乡镇财政工作有章可循。
一要规范转移支付制度。县里要科学合理地确定乡镇财力。以年度为单位进行调整，公开透明地编制部门预算，使乡镇做到心中有数，减少乡镇要钱的激动，落实乡镇支出责任，克服等靠要思想，减少支出的随意性。要通过规范的转移支付制度，使局部乡镇财力无法满足的需求得到满足，逐步缩小乡镇之间的差异，使各乡镇的财力相对均衡。县对乡的财力补助要按工作、时间进度及时拨付。同时，建议县级财政部门建立统发公共事件财力补助制度，对农村突发的公共事件给予乡镇必要的财力支持。
二要规范“乡财县管乡用”工作。坚持乡镇“预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权不变”前提下。制定统一规范、可操作性强的实施方法，合理人员配置，发挥核算监管作用，进一步规范乡镇财政收支行为，控制乡镇债务风险，为乡镇政府和村级组织发明一个“清晰、透明、互信、和谐”财务管理环境。
三要强化资金管理监督。首先要赋予乡镇财政履行资金监管的权利。资金的拨付、工程的验收、跟踪问效等进行全程监管，及时发现并纠正专项资金使用过程中存在问题。其次，对各类项目的专项资金，实行分类管理，实行县乡两级报账制。对于实施范围广、涉及多个乡镇的项目在县级报账；一个乡镇范围内的实行当地报账。第三，乡镇设立“专项资金”专户，用于核算在乡村范围内实施的项目资金，县财政依照项目属地将资金拨付到乡镇专户，由乡镇和职能部门共同履行组织项目实施、监管资金使用，并按项目进度将资金拨付到施工单位。
四要完善非税收入征管制度。实行收缴分离，由执法部门出具收费或罚款凭证，依照属地原则，就近缴入行为发生地乡镇财政，作为乡镇财政的非税收入，纳入乡镇一级预算管理。
五要创新财政支农方式。乡镇报账。涉农资金发放上，县级财政要对乡镇给予一定的预拨资金，以解决兑付时间紧、任务重而带来的困难。整合资金性质相同的项目，形成大类项目，如新农村建设、道路建设、农村义务教育等。按大类项目分配资金，形成支农的合力，降低管理本钱。
六要逐步清理并减少配套资金要求。建议上级减少对建设项目的资金配套要求，减轻乡村支出压力，给乡镇财政控制债务留出空间。
可采取五项措施。乡镇财政机构和人员建设上。
一是实行垂直管理。乡镇财政机构设置上。建议乡镇财政所作为县财政局的派出机构，统一称“辰溪县XX财政所”或按经济区划成立乡镇财政分局。坚持县财政局对乡镇财政所的领导，县级财政管理部门统管乡镇财政的机构设置、人员编制，财政所人、财、物由县财政局归口管理，并逐步规范化、制度化。乡镇财政干部的业务工作以及德能勤绩年度考核、职务任免、工作调动要充分征求所在地党委、政府的意见。思想教育和党的建设上，由县财政局和乡镇共同负责，财政所长必需参与乡镇党委、政府的中心工作和学习教育活动，以促进其服务意识的增强和对中心工作的掌握，从多方面提高乡镇财政的整体功能。
二是落实对口指导责任。省级财政部门设立乡镇财政管理机构。履行贯彻落实制定政策、规范县乡财政体制、监督县乡财政体制运行、监督乡镇范围内转移支付资金使用、开展干部培训、支持乡镇财政建设和发展等职能。县乡财局负责落实对乡镇财政所的管理、考核、监督和业务培训等职责。
三是加强人员配备管理。根据业务量大小。人员在财政所内部可根据工作需要和工作量不同，实行交叉任职。增强乡镇财政的人员流动，规定在同一地方任职达到规定的年限后，要进行交流调动。要有计划地对乡镇财政所人员进行定期的培训，以提高财政所人员的政治素质和业务素质，增强管理能力和服务水平。
四是增加对乡镇财政建设的投入。加大对乡镇财政所基础设施建设投入的力度。改善办公条件，提高财政自动化办公水平，提高工作效率和服务质量。
五是加强乡镇财政自身建设。乡镇财政要健全各项管理制度。做到工作人员分工明确，责任到位，政务公开，不时提高办事效率和服务水平。
给我五点启示：通过考察乡镇财政的演变过程。
启示之一。强化其“当家理财”作用是全面建设社会主义新农村的肯定要求。乡镇政府职能的履行肯定要以乡镇财力做保证，乡镇财政职能发挥的水平如何，直接决定政府服务乡村经济社会发展的广度与深度。因此，增强乡镇政府“当家理财”积极性，给予更多的财政自主权，才干充分调动其增收节支的主动性，使之成为国家惠农政策的传导者和经济发展的推动者，更好地发挥国家赋予的基层政府的职能作用。另外，乡镇财政收入将随着农村经济的发展而增加，这是强化乡镇财政“当家理财”又一因素。
启示之二。实现其管理效益最大化的有效途径。统筹城乡协调发展、建设社会主义新农村是国家一项长期的战略任务，合理定位乡镇财政职能，有利于促进我国解决“三农”问题战略目标的实现。通过定位职能、明确职责、分类指导、规范管理，可以保证国家财政经济政策在农村的贯彻落实，保证财政资金的科学合理使用，实现乡镇一级财政管理效益的最大化。
启示之三。农村经济社会发展的现实需要。乡镇财政职能，服务是根本，发展是关键。国从上到下正在构建的公共财政体制，就是依照“以人为本、科学发展”要求，旨在提高财政对公共服务的保证水平。当前城乡差别仍然较大、农村公共服务供给严重缺乏的情况下，客观上乡镇是一个直接服务于农村、更贴近和了解农民，能引导农民从事生产经营和建设的高效率的不可替代的基层政权组织。因此，突出乡镇财政的服务职能，以服务促发展，以发展保服务，既是乡镇一级财政发展的殊途同归，又是农村经济社会发展的现实需要。
启示之四。实现县乡财政可持续发展的客观要求。从久远发展来看，进一步重视和加强乡镇财政的管理，政府职能转变的重要内容，更是实现县乡财政可持续发展的客观要求，随着《湖南省财政厅关于全面推进乡财县管乡用改革工作的通知》和《湖南省财政厅关于全面推行乡村财政财务精细化管理的意见》两个文件的出台，使我看到强化乡镇财政管理的曙光。
启示之五。税费改革前后的乡镇债务、经济状况复杂等农村事务县政府难以直接管理，而作为最底层的乡镇财政有着与千家万户农民群众密切的联系。因此，加强乡镇财政队伍建设，提高财政人员的政治和业务素质，对于如何化解历史遗留问题，保稳定、促发展、正确贯彻党的惠农政策有着十分重要的作用，这也是一个历史阶段基层财政、乃至基层政府的重要职能。
