解放思想高层论坛第7期

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核心提示

■政府仍然固守了一些应当而且可以放松的管制不放，特别是一些拥有"实权"的政府部门往往强调其特殊性而否认一般原则，或者前脚迈出了简政放权的"门槛"，后脚又想方设法退回到原来自己的"领地"，或者从"前门"放走了一些管理权限，又以新的形式从"后门"取回了失去的权力。

■很多地方的政府部门上班第一件事是看报过来的材料，有没有领导批示，仍在按传统惯例和经验办事，处理事情还在揣摩领导意图，不能依法行政，可见，在很多方面，职能转变远远没有到位，还有一系列攻坚战要打。

■通过职能转变，我们已经从"没有市场建市场"到"不找市场找市长"，进展到现在的"既找市长又找市场"，再发展到下一步"不找市长找市场"、"少找政府多找社会"，这是一条历史的必由之路。

政府职能转变--从体制改革迈向制度创新

□高小平

政府职能是行政管理的基本问题，是政府一切活动的逻辑与现实起点。职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。党的十七大明确提出，行政管理体制改革的任务是“着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”。可见，转变职能是第一位的任务，是行政管理体制改革的关键，是“牛鼻子”。现实中，只有牢牢抓住这个“牛鼻子”，实现政府职能向创造良好的发展环境、提供优质高效的公共服务和维护社会公平正义的根本转变，才能为我们党和国家事业的发展提供坚实的行政基础。

政府职能转变远远没有到位

我国最早提出转变政府职能，是在1988年七届人大一次会议通过的国务院机构改革方案和《政府工作报告》中。当时提出机构改革的目标是：转变职能，下放权力，调整机构，精简人员。从那时到现在，转变职能的载体和方式大致经历了精简机构、审批制度改革和制度创新三个阶段。

1988年至2000年这12年，转变政府职能主要是通过机构改革来实现的，即以政企分开为主线，以减少政府微观经济管理职能为核心内容，回应市场经济和社会发展的要求。这一阶段工作取得了很大的成就。但同时出现了两个突出问题：一是难以跳出机构精简、膨胀、再精简、再膨胀的“怪圈”；二是政府管理经济和社会的方式以行政审批为主，政府职能转变步履艰难。直到2000年才找到了转变政府职能的突破口即行政审批制度改革，实现了“由量的减少到质的飞跃”，当前这一改革仍在继续深入。从2003年召开党的十六届三中全会开始，转变政府职能进入了全面创新阶段。在科学发展观的指导下，我们对政府职能转变的认识又有了新的飞跃，更多地着眼于行政管理制度创新。

20年来，我国政府职能转变已取得了显著成绩。以河北为例，在行政审批制度改革、行政许可方式创新上，出台了许多新措施，审批事项大大减少。很多基层政府及部门实行“大厅办公、一门受理、联合审批、限时办结”机制，提高了行政效率。有的地方探索通过信息化建设履行行政许可职能的模式，实行“网上许可”、“全程服务”。有的地方实行“通透式”办公，受到群众欢迎。这些都显示出政府职能转变的成绩。

然而，由于体制的惯性、思想的惰性和利益的刚性，我国在加快政府职能转变方面虽然已步入正轨，各级政府部门管理虽然已经逐渐退出了生产部门和经济领域，承担起公共事务管理和公共物品提供职责，但由于改革的渐进性和过渡性，政府仍然固守了一些应当而且可以放松的管制不放，特别是一些拥有“实权”的政府部门往往强调其特殊性而否认一般原则，或者前脚迈出了简政放权的“门槛”，后脚又想方设法退回到原来自己的“领地”，或者从“前门”放走了一些管理权限，又以新的形式从“后门”取回了失去的权力。

行政管理体制改革的成败，标志就是看政府职能是否真正转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来了。设任何一个机构、定任何一个编制，都是为了行使法定的职能，不能在法定职能之外增加“附加职能”。但现实是什么样的呢？很多地方的政府部门上班第一件事是看报过来的材料，有没有领导批示，仍在按传统惯例和经验办事，处理事情还在揣摩领导意图，不能依法行政，可见，在很多方面，职能转变远远没有到位，还有一系列攻坚战要打。

对四个方面的职能要再认识

从1988年到2000年这段时间，我国转变政府职能基本依据是“建立”社会主义市场经济的要求。因此，职能转变的取向是单维度的———适应经济市场化。2000年以后，特别是十六届三中全会以来，这种单维度的改革逐步被多维度改革取代，转变政府职能不仅仅是为了适应“建立”市场经济的要求，更是为了适应“完善”社会主义市场经济的要求，是为了适应政治建设、经济建设、文化建设、社会建设协调发展的需要。政府职能适应市场经济要求，实际上是满足了效率优先的原则；政府职能适应政治、经济、文化、社会建设协调发展的需要，实际上是体现了科学发展的原则。从简单的“效率优先”，发展到“效率优先但要更多地兼顾公平”，就是要通过政府职能转变的不断深入，建设一个为政治、经济、文化、社会全面发展提供支持和动力的服务型政府。

转变职能，建设服务型政府，必须按照科学发展观的要求对“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”这四个方面的职能进行再认识。

在经济调节方面，以往存在着过分关注经济增长，过分依靠事前控制，过分依赖行政手段等问题。作为发展中国家，运用政府驱动经济，通过经济调节手段，直接促进经济发展，是一种发展模式。

但问题在于要把握好“度”，运用好“杠杆”，着眼于“高起点”。政府直接推动经济的“度”设在哪里？一个是政府财力。有的地方经济贫困，却盖起豪华办公楼、修建大广场、宽马路。有的地方办各类劳民伤财的“节”、“招商引资”活动，连本都赚不回来。另一个是为市场经济的发育留足空间。就是说，在运用“看得见的手”时，要想到不能因此而遏制了“看不见的手”的作用。把握好“杠杆”，是指要把政府行为和财政资金用在刀刃上，用在调动民力、启动民间资本的“力点”上，起到四两拨千斤的作用。所谓“高起点”，一是要正确把握“促进经济增长、增加就业、稳定物价、保持国际收支平衡”这四大宏观调控目标。二是要积极推进生产、流通、消费和分配各个环节良好循环。三是要着眼于经济全球化大背景，更多地进入世界贸易市场。四是加强地方政府间横向联系，建立全国统一市场和区域经济协作机制。“环渤海”地区正在成为继“珠三角”、“长三角”之后我国新的经济增长极。河北地处“环渤海”中心地带，有很强的区位优势，相当不错的海岸线、港口群、基础设施和临港产业。河北应该抓住这一难得的历史机遇，与周边地区建立灵活有效的协作、协调机制和共建、共享的分配制度，实现经济新腾飞和社会持续发展。

在市场监管方面，存在的主要问题仍然是管理职能分割和监管力度不够，“五龙治水”，“六个部门管不住一头猪”，“十个婆婆管不了一张餐桌”现象严重。在这方面我们应该借鉴发达市场经济国家普遍采用的方法，加大违法违规行为的经济和社会成本，使违法违规行为的预期成本高于预期收益，得不偿失，形成自我约束机制。

社会管理和公共服务是政府履行职能的重点和核心所在，在这方面，不仅要强化这方面的职能，还必须改进社会管理和公共服务提供的方式。在市场经济条件下，政府公共服务，可以直接向社会提供，也可以和市场共同提供。无论从理论上看，还是从许多国家实践经验看，基础性公共服务应当由政府直接提供，如公共安全保障、基础教育(特别是农村义务教育)、环境保护等，不能出现角色缺位。而对那些非基础性公共服务要加快市场化步伐，如城市公用设施、公共交通、环卫服务等，都可以开放市场，或降低市场准入，或公共部门引入市场竞争机制，提高服务效率和质量，降低政府行政成本，就是所谓的“政府出社会效益、企业出经济效益”。

从“过渡性”改革迈向“渐进到位式”改革

在经济全球化背景下考察政府职能，就会发现目前对政府职能的认识虽然抓准了主要矛盾，但还有一定的局限性。一是对这些职能的结构如何配置、诸职能之间如何协调、通过什么方式解决职能交叉问题，研究得不够，解决得不好；二是这些职能主要是从政府的国内工作方面着眼的，对本国政府与国际组织的协调职能基本上未予考虑进去；三是政府及其公务员习惯于用计划经济那一套方法，即用行政手段来推动职能转变。这也是导致这些年转变职能进展缓慢的一个原因。

下一轮深化行政管理体制改革，转变政府职能，需要在战略性、前瞻性上做深入研究，力争从以往几次“过渡性”的改革，逐步迈向“渐进到位式”改革，从以体制改革为主转为以制度创新为主，建设与社会主义政治文明相配套、与市场经济相适应、与和谐社会相共生的行政管理体制、政府管理制度和管理方式。

政府职能创新的一个重点，就是要探索和实行“大部门体制”，降低行政成本，解决机构重叠、职能交叉、政出多门问题。目前，政府部门之间的职能交叉、政出多门、权责不清现象十分突出，成为影响政府效能的一个重要因素。举个例子，在农业管理方面，产前、产中、产后管理涉及的部、委、局就有14个，这种由多个部门管理同一项工作的做法，看起来是加强领导，实际上是减轻了部门应承担的责任，降低了工作效率，增加了行政成本。改变这种状况，就要使政府部门逐步向“宽职能、少机构”的方向发展，即逐步向大农业、大交通、大文化、大科技的管理方式过渡。

政府职能创新还要在很多方面下大力气。比如，进一步解放思想，抛弃不合时宜的“套路”和“惯例”；运用行政指导、行政合同等现代管理方式，加速要素市场的发育，增强市场主体的活力；增加地区间、层级间行政协调职能，打破地域分割、行业壁垒和体制障碍，加速物流、资金流、信息流的合理流动，等等，这些都是政府职能创新的具体举措。

最后我要讲的是，政府是“从社会中分化出来的公共的政治机构”。社会公共利益的存在是政府产生的基本前提，社会公共利益发展和变化则是政府改革的根本动力。行政管理体制改革是对社会诉求的回应，当代我国政府职能转变的轨迹正是社会变迁的折射。通过职能转变，我们已经从“没有市场建市场”到“不找市场找市长”，进展到现在的“既找市长又找市场”，再发展到下一步“不找市长找市场”、“少找政府多找社会”，这是一条历史的必由之路。

河北亟须打造政府服务高地

□庞立平

近几年，河北在行政体制改革、政府职能转变方面取得了很大成绩，如权力公开透明运行、通透式办公、政府ISO9000认证、审批制度改革等都走在了全国前列。但同全面建设小康社会的要求相比，和行政体制改革的目标对照，我省转变政府职能，建设服务型政府的任务仍然异常艰巨。

立足于软实力的竞争，我们需要打造政府服务的高地。环顾周边省市，或是享有东北振兴的有关政策，或是享有中部崛起的政策，或是享有西部大开发的政策，或是享有滨海新区的政策，和他们比较，河北已经成为政策低洼地带，经济发展面临越来越大的压力。在政策落差面前，唯有打造政府服务的高地，我们才能增加经济吸引力。

另外，我省的政府定位、政府效能确有需要提高和改进的地方。首先，一些政府职能定位不科学，管了许多不该管也管不好的事务，而一些应由政府履行的职责没有很好地承担起来。其次，有些职责不清，导致推诿扯皮、效率低下和不作为、乱作为。第三，责任泛化现象严重，模糊了责任主体，致使应由某部门、某人承担的责任，变成了“全都有责”，最终成为“无人负责”。还有就是机关运作不规范，“潜规则”常常起关键作用，“官本位”思维模式仍然影响着实际的运作。鉴于此，河北打造政府服务的高地，要从以下方面着手：

把政府职能转变、建设服务型政府作为行政体制改革和政治体制改革的突破口，并强调其战略性。国家在部署上，本着稳健和渐进原则，实际是把行政体制改革作为政治体制改革的突破口，同时又把政府职能转变、建设服务型政府作为行政体制改革的突破口，其思路和以党内民主促进社会民主是一样的。为此，我们必须提高认识，高度重视，把政府职能转变、建设服务型政府真正抓实抓好。

按照提升软实力的标准，加强政府服务制度和服务文化建设。决定一个地方软实力的因素很多，我们相对看得见、摸得着的主要是政府管理体制，它体现在政府服务水平上，这是人们的共识。为此我们要树立一个理念：作风建设是提升软实力的核心，把营造高效、务实、清廉的政务环境置于首位。要通过制定一系列政策法规，促进区域内民主和法制建设，以此规范政府执政行为，规范企业的投资行为，规范市场经济的运作，塑造良好的投资环境。

继续推进行政审批制度改革。到目前为止，我省已累计取消1352项行政审批项目，取消率达到了59.2%，虽然已经取得了明显成效，但还只是阶段性的，面临的任务仍然十分艰巨，需要解决的问题还有很多，审批项目还没有做到“应减尽减”。

进一步推进扩权强县改革。当前，政府改革进入新阶段，从减人、减事、合并机构的行政机构调整，开始扩展到“减少层级”的行政体制改革。海南省出于土地面积和人口较少的因素，已经完全实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也完全过渡到直管区、县，这为进一步推广省直管县积累了经验。我省2005年开始进行第一批扩权强县改革，到现在为止，总体效果应该说不错，但比较而言，河北的改革实际是落后的，我们应该加快推进扩权强县改革。

进一步降低行政成本。从与先进省份比较看，由于区划中县级过多，我省的政府机关、事业单位的规模明显大于其他省份，行政成本要远远高于全国平均水平。政府运作成本越来越“昂贵”的现实，要求我们必须下决心降低行政成本，可考虑从县级行政区划合并调整、“公车改革”、“公务员财产申报制度”、“公共政策制定过程改革”等多方面切入，降低行政成本、提高行政效率。

推行政府精细化管理。政府效率不高、服务不能令群众满意，很多时候并不是因为缺乏相关的政策、规章，而是很好的政策却不能得到真正贯彻落实。因此，抓落实、提高执行率，已经成了我省各级政府的当务之急。而抓落实、抓执行，就需要精细化管理，需要秉持严、细、慎、实的精神，真正把中央、省委各项决策落到实处。

互动

听众：转变政府职能方面，发达国家和地区有哪些成功经验值得我们借鉴？今后的改革重点和难点是什么？

高小平：10多年来，许多国家和地区在“新公共服务理论”指导下，掀起了新一轮“政府改革运动”，其经验可概括为三点：一是继续推进“良好治理”政策，使社会多主体参与公共管理和公共服务，并协调处理好各个主体间的关系；二是进一步加强了政府在公共服务中的作用，强调政府的责任和公共服务的公平原则；三是在加强公共服务中把关系国计民生的重大公共利益作为政府职能的重要内容予以重视，如公共安全、防灾减灾、危机管理等方面的工作得到了加强。今后，我国在建设服务型政府上还有很多工作要做，主要还是在转变职能上，要使政府的职能适应社会主义市场经济、民主政治、文化建设和社会建设的需要，进一步减少微观管制，强化公共服务；培育多元的公共服务提供者，适度运用市场机制，降低行政成本。

听众：十七大提出要减少行政层次，您认为今后我国在这方面的改革应如何进行？如果减，减哪一层？

高小平：从中央到基层，我国现有的行政层次实际上是五级半或六级，即中央、省、副省、市、县、乡镇。这些行政层次的存在对推动我国经济社会发展起到了重要作用。但随着经济社会的不断发展，过多的层次对整个经济社会发展的不利影响也开始显现出来，所以中央提出减少行政层次，是符合我国发展实际的。现在许多地方已有所探索，比如县财省管、扩权强县等。今后改革的趋势，我想应该是在增强中央调控的同时，强化县级政府功能。乡镇主要发挥为农服务职能，取消市管县，市级政府要强化城市管理功能，县级政府则是要加强对县域经济社会事务统筹协调能力，把农村发展带动起来，解决好城乡不协调问题。

听众：现在很多地方都在建政务中心或政务大厅，但有群众反映办事效率并未提高，“脸难看、门难进、事难办”的现象还很普遍，对此您怎么看？

高小平：政府建设政务中心或政务大厅，初衷无非两个，一个是确实要提高办事效率，为群众办实事，一个是确实有“政绩冲动”在里面，有的地方存在着搞“形象工程”的问题。但客观地讲，不管出于哪种目的，政务大厅的出现对方便百姓办事，提高管理水平，还是有很多积极作用的。当然，现在很多地方的政务中心还只是一种“物理”整合，还没有达到“化学”整合，“前店后厂”的现象也大量存在，但要看到，这种现象正在被逐步克服。今后，政务中心或政务大厅必须实现“化学”整合，真正变成一个把执法权和执行权整合在一起的大部门，实现决策权与执行权分开，这是一个大趋势，与中央提出的大部门体制改革方向相吻合。