论城市社区组织体系改革和社区党建

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近年来，城市社区的改革和建设愈来愈受到从中央到地方各级党委和政府的重视。党的十五届四中全会指出：“逐步推行社会保障的社会化管理，实行退休人员与原企业相分离，养老金由社会服务机构发放，人员由社区管理。”把经济体制的改革与社区联在一起，在我们党的全会文件上是第一次；中组部去年10月在上海召开了“全国街道、社区党的建设工作座谈会”，这在党的历史上也是第一次；中共杭州市委、市人民政府于1999年制定下发了《关于加快杭州城市化发展的若干意见》，在该“意见”中，对社区建设在城市化进程中的地位、作用给予了充分的肯定。但是，当前我市社区建设中存在着诸多与社会经济发展不相适应的地方，本文拟就杭州城市社区建设与发展中的组织体系，并与之对应的社区党建问题从理论与实践的结合上作一些探讨。

一、城市社区组织体系改革的历史必然性

1、“社区”概念的提出及我国城市社区的特征

最早提出“社区”概念的德国社会学家滕尼斯(1855～1936)认为，社区是指那些具有共同价值取向的同质人口组成的关系亲密、出入相友、守望相助、疾病相抚、富有人情味的社会关系和社会团体。我们通常所说的社区建设，就是指街道社区，在政府的指导和帮助下，依靠社区的力量，利用社区的资源，解决社区问题，发展社区事业，以改善社区的人居环境，党建资讯网，提高社区成员的生活质量，促进社区经济与社会协调而又可持续的发展。

为什么以街道行政区域为区划来划分社区，其理由在于：首先，以现有街道所辖地域为一个社区，在人口、面积、社会成员组成等自然条件方面都比较符合构成城市社区建设与发展实体的基本要求。第二，现有的街道党政组织已形成比较成熟的管理协调组织框架体系，为开展社区工作奠定了必要的基础。第三，虽然社区工作是一种新的社会发展机制，但在起步阶段，必须要有政府的扶持和指导，同时基于社会稳定和发展的连续性要求，必须有一个政府与民间相对应的接口，即街道社区。

2、当前街道行政管理与社区发展的矛盾

长期以来，我国城市社区发展未曾走上正轨，经验积累与理论研究甚少，主要有两个原因。一是我国城市长期以来按行政体制划分辖区，加上条块分割，虽然客观意义上的城市社区在“空间”已形成并保持运作，但任务往往是被行政上大一统的、带有运动色彩的非社区发展性任务所代替。形成我国城市社区“成熟性不足的问题”。二是改革开放以前，国家对社会事务的行政干预过多，单位对职工社会管理、社会服务、社会保障等本应由社区承担的职能又承揽过多，形成了我国城市社区“功能不足”的问题。客观地说，计划经济体制下，以单一化、行政化为其主要特征的社区组织体系曾是我国城市社会行之有效的管理模式，其历史功绩不可磨灭。改革开放以来，我国社会生活的形式和内容都发生了巨大的变化，涌现出大量新的社会现象和社会问题，社会结构、社会功能、人们的生活方式和社会需求、社会组织间的相互关系都日益趋于多元化，现有的街道行政管理方式已显得越来越不相适应。目前街道实际所承担的工作职能从经济、城管、民政、党群到精神文明建设、人民武装、综治司法、综合行政管理等，大到人大换届选举、街道集体资产管理，小到住户下水道疏通、公用电话管理，粗略统计达77项之多。从目前街道实际承担的工作职责看，街道行政管理体制与社区建设的要求相比，存在以下四对矛盾：

(1)街道行政管理主体与社区内利益主体的矛盾

计划经济体制下，我国城市组织管理体制的一个基本特点是“一元化”的组织管理结构。在城市基层“街道”社区中，“街道办事处”作为政府派出机构，代表政府对辖区内的行政事务、社会事务实施管理，是社区组织管理的主体。

随着市场经济体制的建立，城市社区中出现多元化的利益主体。首先是现代企业制度的建立，使原来依附于政府的企事业单位从行政系统中脱离出来，正成为相对独立的利益主体，社区成为它们的真正立足点。其次是单位组织与个人之间的分离，单位不再是个人利益的唯一载体，“单位人”正在逐步地转化“社会人”。再次出现了很多新型的区域性社会组织，如物业管理公司等新的利益主体。显然，“街道”组织作为唯一的管理主体，依靠单一的行政手段、行政资源已不能对社区事务实施全面、有效的管理，从社区组织结构的角度看，这是一元化的管理主体与多元化管理需要之间的矛盾。

(2)街道行政管理方式与社区内社会服务功能需求的矛盾

在计划经济体制下，“政企合一”、“政社合一”的社会组织结构所造成的最直接的后果，是企事业单位功能的充分发育和社区功能的相对萎缩，最显著的表现是“政府办企业、企业办社会”，企事业单位不仅仅是生产单位，而且是生活、服务、管理单位，成为具有行政、经济、社会等多元功能的相对独立的“小社会”。而街道的社区管理和服务在整个社会管理系统中仅处于细枝末节的地位，它的基本对象局限于老、弱、病、残；管理和服务功能也仅仅是楼道卫生、调解邻里纠纷等，起着拾遗补缺的作用。社区的功能发育极不完善，大伯大妈提着喇叭喊“楼上楼下，火烛小心，门户关好”是一个典型的现象。

随着改革开放的不断深入，我国的社会组织功能发生了巨大的结构性变化，现代企业制度的建立明确了企业的生产、经营功能，剥离了其在计划经济体制下承担的大量社会服务、社会管理、社会保障功能；行政管理体系的改革，一部分社会管理、社会服务职能也从政府中分化出来，这些转移出来的社会管理和服务功能则直接地落在了作为城市社会基础单元的“街道”社区中。而且随着社会发展水平的提高，这种趋势还将进一步扩大。显然，社区多元的功能需求与计划经济体制下“街道”作为行政组织履行行政管理方式是极不适应的，也就是说，先天不足的街道是很难履行企事业单位和政府机关分化出来的各种社会功能。

(3)街道行政管理职能与社区内人们精神需求多样化的矛盾

长期以来，我国城市社区单一化、行政化的组织管理模式所以能够不发生大的变化，这除去计划经济体制下一元化的社会结构，国家行政管理的需要等因素外，另一个重要原因是由较低的社会发展水平和单一的社会需求所致。过去我们实行的是一条“重积累、轻消费、先生产、后生活”的政策，改革开放之前，人们的需要基本局限在衣、食、住、行等基本生活需要方面，生活水平低下，社会需求单一。单一行政化的社会组织系统基本上可以满足这种低水平、单一化的社会需要。

改革开放结束了我国社会生活在低水平上长期徘徊的局面，社会生活正显现丰富多彩的局面。社会发展水平的提高，使人们的社会需要内容由单一的生存需求向休闲、娱乐、康复、心理咨询等综合需求发展，需求水平上由低层次向低、中、高等多层次发展，社会服务的需要对象由特殊群体向全体居民发展。很明显，群众中普遍存在的高层次的需要，如社会政治参与的、职业志愿的、志趣的和高情感的需求，仅仅依靠“街道”组织是无法得到满足的。

(4)街道行政组织纵向隶属关系与社区内各种组织横向联系的矛盾

计划经济体制下，社区内各组织不同的行政隶属关系，分别属于“条条”与“块块”两个相对封闭的系统，并且直接对上级主管部门负责。他们之间的关系由计划加以调节，不存在也无须存在直接的相互间的联系。如街道党委和街道办事处与派出所、房管所、环卫所、工商所、人民医院之间的关系，它们分别属于不同的条块，有各自的上级主管部门，互相之间无直接关系，形成一种“条块分割”的局面。

市场经济体制的建设，使社区内“条块”组织的关系出现了变化，而且有一部分职能重叠，在横向联系中往往冲突多于合作，相互间直接联系不够，分工不明确，“街道”行政组织虽然很想使社区内各组织间相互配合，但心有余而力不足，处于“看得见，摸得着、管不了”的困难处境。如何将各“条条”的职能迁移到社区工作中，通过权限、职责的理顺，确立社区内各组织与街道行政组织的关系，这也是摆在我们面前的应该解决的问题。

综上所述：上述诸种矛盾的出现是随着我国市场经济体制的建设和城市社会的不断发展而出现，并将显得越来越突出，其结果必然会促进行政单一化的街道行政组织管理体系的分化，并逐渐形成新型的社区组织管理体系。我们应该按照“小政府、大社会”的发展趋势来确立城市社区组织体系改革的思路。

二、城市社区组织体系改革的突破口

改革开放20年来，随着我国各项改革的不断深化，城市化进程的推进，从事社区管理的城区、街道和居民区干部及一些社会学工作者进行了积极探索。1991年，我市一些城区就提出“以社区建设统领全区各项工作”的思路；1992年“全国城市社区建设理论研讨会”在杭州召开；同年杭州市委将街道党委改为街道党的工作委员会，同时明确居民区党支部对居委会起领导作用；1995年杭州市委组织部下文，要求在全市街道中开展“凝聚力工程”活动；1997年，市委、市政府出台《关于加强城市社区管理工作的意见》，提出了发挥社区管理在城市管理中的基础性作用，实行城市管理重心下移的工作思路，在全市30个街道和10个城乡结合部乡镇组成了街道(乡镇)城管综合监察队，在523个居委会均配备了1－2名专职工作人员。但如果仍然按原有的组织机构和运行方式，仅仅凭借有限的行政手段和基层干部的积极性，是很难适应市场化社会新的情况，必须适时推进杭州城市社区组织体系的改革。否则，以上多种措施也难收到较大成效。

如何解决这些问题，笔者通过对我市5个城区30个街道的调研，认为可以从以下两个方面寻求社区组织体系的突破口：

(一)组建社区管理委员会，联结街道与辖区内各组织的关系

随着经济发展与社会变革，一方面街道的行政功能必须适应新的形势和新的需求，进行适时调整；另一方面，多元化的社会经济现象，除了行政功能的合理发挥，社区社会功能的发挥也是社区良性发展的一个重要方面。上城区湖滨街道在这方面进行了富有新意的创造。去年4月，原湖滨街道与涌金街道合并成了新的湖滨街道。行政区划的调整，使街道面积增加了，人口增多了，如何把街道、居委会干部和辖区各职能部门、地区单位的力量凝聚起来?如何让居民群众自觉地参与到社区建设中来?成了街道党工委、办事处需要解决的新课题。街道首先从改革管理体制入手，成立了湖滨地区社区管理委员会，下设城市综合管理，社区治安综合管理和精神文明建设三个办公室以及资产管理、社区服务两个中心。由“一委三办两中心”负责统一协调、指挥城管、监察、环卫、社会治安综合治理、创建文明社区和社区服务等各项工作，实现了街道工作职能的转变。湖滨街道在社区内建立社区管理委员会的探索，应该说，是一个极富新意的创举，它切合社区发展所强调的政府和社会共同努力的社区新概念，迎合了社区组织发展的大趋势，有利于加强对基层社区事务的民主化管理，可以作为社区组织体系改革的新尝试。

我们可以从湖滨街道实践的基础上，进一步完善社区管理委员会的组织机构。社区管理委员会成员由党工委或政府组织、企事业单位、社团三种法人代表以及社区居民代表组成。在委员会中，各方代表地位平等，集体进行管理决策，其中，党委、政府代表由党工委书记或街道办事处主任和其他职能部门负责人担任，主要起沟通制衡作用，负责向上级党政部门反映社区的民情民意，同时向社区传达政府对社区发展和社区管理的意见与要求，并对社区管理进行行政督导，社区管理委员会主任一般由政府代表担任。

社区管理委员会主要职能为：统筹规划、组织协调、监督调控，其具体权限和义务大致包括如下几个方面：确定社区管理的任务和要求，制定社区内部的管理规章；决定召开“社区代表大会”，制定社区发展规划和社区管理工作任务书；确定社区内各职能部门和各种组织的分工和职能，审议其管理计划，实施方案和重大管理措施，并监督实施；协调社区内各部门关系，代表社区参加对外交流；协调社区内各部门落实各项工作；接受政府部门指导和监督，定期向上级政府部门报告社区发展情况；从事社区财政预算等。

探索中的这种社区组织管理新体制，实质上是我们传统的共建机制的进一步深化，是一种能够更好地开发与利用社区本身资源为社区发展提供财力、人力和智力的更佳机制。

(二)建立议事与干事分离的居委会两套班子，形成居委会专职干部队伍

从法律上讲，居民委员会是社区居民的群众性自治组织。在城市化进程中，居委会干部年龄老化、知识弱化是普遍存在的现象，与日益拓展的社区工作领域明显不适应，有人戏称为“机关干部转岗，中年工人下岗，老头老太上岗”。这里说的“老头老太上岗”，是指居委会干部多由退休老同志担任。为此，居委会组织体制的改革，干部结构的调整，已成为社区建设实践中不可回避的矛盾，我市下城区天水街道在这方面走出了成功的一步。该街道从1996年开始在11个居民区全面推行将居委会议事班子与干事班子分离的改革。那些德高望重、经验丰富又热心公共事务和公益事业的居民代表可以到议事班子，一是代表居民利益，二是对居民区自治事项实行决策，三是聘任干事层人员。议事班子成员不拿报酬。干事班子人员应是年富力强者，也可以采用公开招聘的办法，列入集体事业编制的专职干部，领全额工资，实行一年一聘制，年终进行实绩考核，称职的第二年可以续聘，不称职的予以解聘。干事班子对议事班子负责，议事班子对全体居民负责，党支部起好领导协调作用。议事层仍可称居委会，干事层可作为居委会办公室。部分符合条件的、议事、干事和居民区党支部三套班子可交叉兼职。这种议事、干事分离的体制，不仅可以继续调动居民参与管理本居住区事务的积极性，而且又解决了居委会干部老化，弱化的问题。天水街道在改革调整前，共有居委干部106人，平均年龄62周岁，小学文化程度占41%。改革调整后，公开招聘录用居民区干事班子成员42名，占居干总数的43%，文化程度高中以上的占43%，年龄最小的38岁，使干部队伍年龄降低，文化素质、工作能力、办事效率明显提高。