市场经济条件下街道存的问题及对策

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作为城市基层政权派出机关的街道办事处，是党和国家在城市各项工作的落脚点，发挥着党和人民政府联系广大居民群众的桥梁和纽带作用。建国近50年以来，特别是党的十一届三中全会以来，街道办事处地位和作用发生了深刻的变化，已由过去单一的民政型向面向全社会的综合管理和综合服务型转变，由主要做居民工作转向协调社会性地区性的工作。城市的经济发展，城市的建设、管理，城市的安定稳定等等，都离不开街道办事处。街道办事处在深化改革、促进城市的两个文明建设中越来越显示出它的重要地位和作用。

街道职能的演变过程和社会政治、经济的发展密切相关，党建资讯网，同时也存在着较为深层的体制上的原因。

一是社会性工作的行政性推动是导致街道工作职能不断增加的直接原因。建国以后，我国的社会组织结构、运行方式一直处于高度集中统一的状态，许多社会性工作的开展直接依靠政府的行政性推动，如市容卫生、计划生育、待业人员的安置、绿化、治安等，这些社会性工作不可避免地通过区政府转到街道办事处。随着社会的发展，政府所承担的社会性工作日益增多，直接导致了街道办事处承担着越来越多的社会性工作。

二是地域性工作的增强造成街道工作职能重合。改革开放的新形势下，国家为促进地方经济的发展，相应下放了一定的自主权，这使原来的“条条”管理方式有所松动，“块块”得到加强，区域管理工作显得格外重要，街道办事处理所当然担当起辖区内的综合协调和管理工作，街道工作的职能也就必然在继续增加的基础上向着重合的方向发展。政府管理方式的改变为街道工作的重合提供了体制变动的客观基础。

三是政府管理机构的不健全迫使街道不断扩大工作职能。在改革的过程中，虽然各级政府的有关职能部门已重新明确自己的任务，但由于机构不健全，致使有些工作难以落实到基层。因此，一些部门只能借助街道办事处的帮助来落实其“份内”的工作，从而使已经分解的各职能管理部门的工作在街道办事处又重新聚集起来，迫使街道工作向着交错与综合的方向发展。

四是经济发展的社会化程度低也是街道工作职能增加的重要原因。改革开放以来，我国的商品经济获得了很大的发展，但经济发展的社会化程度较低，特别是第三产业基础很薄弱，居民中还较为普遍地存在着入托难、就医难、购物难等实际生活问题，因此，街道办事处的职能又增添了为居民提供社区服务的内容。

一、存在问题及原因分析

尽管目前街道办事处的工作已超出原有的职责范围，但由于缺乏巩固的社会基础和相应的体制及法规方面的保证，在运作过程中往往显得力不从心，无所适从，履行着相当部分“合法不合理”或“合理不合法”的职责。具体表现在：

1、职能的法律缺位。根据《城市街道办事处组织条例》，目前街道的法定地位虽然没有改变，但社会生活各方面却发生了巨大的变化，导致现实中的街道办事处无论从性质、地位，还是从职能、作用及任务方面来说，都比1954年制定《城市街道办事处组织条例》那个时期有了明显的变化。街道实际上已成了不是一级政府的“政府”，具备了政府所具备的管理、协调、服务、指导等职能，但却缺乏法律的规定性。

2、职能不断增加且范围不清。目前的街道工作可以说是包罗万象，无所不及，“上管天文地理，下管生老病死”。街道工作的重心长期以来一直处于“漂移”状态，使其有关职能难以得到有效的发挥，常常陷于被动甚至穷于应付、疲于奔命的境地。同时，由于职责不清，在开展工作时难免造成一些负面影响。主要有：在没有行政管理权作依托的情况下，街道为了完成下达的任务，有时采取了一些偏激的强制性做法；街道、居委会为了自身的生存和发展，也会出现急功近利，影响整体利益的行为，在社会造成了许多不良影响。

3、工作性质与工作职能发生矛盾，形成了责、权、利相脱离，条块关系不顺。街道办事处的工作性质是政府派出机构，没有行政管理权，但其工作职能却客观地要求要以相应的行政管理权力作为依托。现行的城市管理工作强调“以块为主、条块结合”，但作为“块”的管理者——街道办事处与辖区内各企事业单位的关系不是行政隶属关系，它的工作只有在与辖区内各单位充分协调，并取得理解、支持、配合的基础上才能有效地进行。有的职能部门对街道只下达任务，而并未将相应的权力下放，街道有责无权或责大权小，给街道履行有关职能造成了很多困难。

4、缺乏物质基础，人员编制不合理。街道经济是在生产自救的基础上发展起来的，普遍存在着结构不合理，经济效益差等问题，而政府拨付的财政经费又有限。经济基础的缺乏，影响了诸项工作的开展。同时，街道现有的编制和承担的任务也不相适应。职能多了，任务重了，而人员编制仍大体与50年代相当。为了应付繁重的工作，街道自行招聘了一些人员，出现了队伍不稳定及素质偏低的问题。

二、对策探讨

随着城市现代化进程的加快，社会化趋势明显，对城市现代化管理的要求也越来越高，街道办事处的管理任务也不断加重，管理难度不断增大，强化街道办事处的职能显得尤为重要。建立有中国特色的现代城市管理模式需要充分发挥街道的作用，而街道作用发挥的前提是街道职能的法制化和规范化。因此，为了使街道工作能适应改革、发展的要求和建立社会主义市场经济体制的需要，有必要在宪法允许的范围内，对有关的法律作一些修改补充，明确街道的职责和任务，规范和约束街道的工作，同时抓紧对街道体制改革工作。主要应包括以下内容：

1、通过立法，对《城市街道办事处组织条例》进行修改补充，明确街道办事处的职能、任务、地位和作用。实践证明，街道办事处已成为区域性的政治、经济、文化、教育和社会生活管理的重要机构。从法律上重新确立街道办事处的职能，是街道自身发展的需要，也是社会发展的客观要求。

2、改革陈旧的管理体制，赋予街道更多的自主权。近年来，全国部分大中城市根据“重心下移，立足基层”的思路，结合各自的实际，进行不少有益的探索和尝试，改变以往有权的管钱不管事，管事的没钱又没权，做到责、权、利相结合，大大提高了街道的综合管理能力，增强了街道的活力和实力。

3、结合政治体制改革，规范街道机构设置。要提高街道整体功能，增强活力为前提，根据精简、效能、统一的原则，按照一级政府的职能，规范街道的编制机构，组织人事部门在分配、安置大中专学生和军转干部时，应适当考虑街道，建设一支年富力强，具有较高素质的干部队伍。

4、目前，在市、区政府没有统一领导、管理街道办事处的机构和部门。街道除了履行区政府直接赋予的职能处，市、区很多单位和部门也向街道下达任务，造成街道“婆婆”多，工作没有自主权。所以，要按照政府职能分工，设置统一指导街道工作的管理机构，负责领导、指导和协调街道各项工作。

5、目前，我市各街道虽已建立了财政所，执行“财务监督、平衡收支、协税护税”的职能，但由于现行财政体制的制约，协税护税的作用还未得到充分的发挥。所以要建立街道一级财政机构，完善街道财政机制，在税收返还政策中确定超收分成的比例，一定数年，避免反复、变化，并逐步由超收分成向总额分成过渡，增强街道自我管理、自我发展的能力。