以建设新型社区为目标全面提高城市社区水平

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党的十六大在部署经济建设、政治建设以及党的建设等各项任务时，多次强调社区工作并深刻阐述了社区建设与全面建设小康社会的密切关系。十六大报告明确提出，要“加强公共服务设施建设，改善生活环境，发展社区服务，方便群众生活”；要“完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区”；要“高度重视社区党的建设，以服务群众为重点，构建城市社区党建工作新格局”。这些重要的思想观点和工作要求，为我们做好社区工作，推进社区建设，指明了方向。在学习贯彻十六大精神过程中，我们对浙江省的城市社区工作作了调查，着重分析了社区工作中存在的问题，研究了下一步工作措施，提出了以建设新型社区为目标的全省城市社区工作的总体思路。我们认为，建设新型社区，要在以下十个方面做文章、下功夫。

1.建设新型社区，提高认识是前提。

近几年来，我省各级党委、政府认真学习贯彻同志视察我省社区工作时的重要讲话精神和党中央、国务院转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，高度重视城市社区工作，采取有效措施，加大工作力度，全省城市社区建设取得了阶段性成果。同时，我们在调查中也清醒地看到，我省城市社区工作还存在一些问题。有的领导干部对社区工作知之不多、知之不深，对小区、社区看不上眼，对社区建设事关城市改革、发展、稳定的重要性认识不足；有的同志存在着重城市规模扩张、轻城市功能完善，重“硬件”建设、轻“软件”建设的现象；还有的同志认为社区建设是大中城市的任务，与县一级和小城镇关系不大，工作缺乏主动性和紧迫感。

城市社区是城市的细胞和基本单元，是城市赖以存在和发展的基础。它的发展状况很大程度上标志着城市的现代文明水平。对城市社区的地位和作用，我们在调研中进一步认识到：一是随着国有企业改革的深化和市场经济的发展，产业结构调整力度逐步加大，不少在职职工成为下岗人员，大量退休人员进入社区，从“单位人”变成“社区人”。同时，大量农民工涌入城市、进入社区，如何尊重和善待农民工，如何切实保障他们的合法权益，寓管理于服务之中，这都需要建立新型的社区服务模式。二是随着政府机构改革的深化、职能的转变，“小政府、大社会”的机制逐步健全，政府原来代替社会承担的许多服务职能将随之退出，诸如从企业剥离出来的退休职工的管理、安排下岗职工再就业等非生产性职能，都需要社区这个载体加以承担。三是随着城市化进程的加快，完善城市功能、提高城市管理水平和居民素质显得十分迫切。基础设施等硬件建设相对还比较容易，但提高人的综合素质需要一个较长的过程。在城市建管关系上，可谓“三分建、七分管”，尤其是建立和健全一整套与市场经济接轨的城市管理机制，更需要逐步积累经验、不断探索规律。四是社区承担的是与人民群众密切相关的居住生活功能，是城市基层落实“三个代表”重要思想、为城市居民谋求切身利益的重要场所。特别是随着居民生活水平的提高，随着住房、医疗、养老、就业等制度改革的不断深化，城市居民不仅关注社区的发展、参与社区的活动，而且对社区服务、居住环境、文化娱乐、医疗卫生等方面也提出多样化的需求。推动社区建设，拓展社区服务，提高居民生活质量已成为广大人民群众的迫切要求。因此，加强社区建设，是城市经济体制改革不断深化的必然要求，是社区居民的强烈呼声，是政府职能转变的迫切需要，是我们党加强基层政权建设、扩大党的执政基础的重大举措，也是新形势下坚持党的群众路线、做好群众工作的重要途径。我们要从顺利实现社会转型、推进三个文明协调发展的高度，从维护人民群众的根本利益、实践“三个代表”重要思想的高度，从服务改革发展稳定大局的高度，深刻认识加强社区建设的重要意义，增强做好社区工作的自觉性和紧迫感。

2.建设新型社区，社区管理体制改革是突破口。

社区体制改革是社区工作的突破口，也是建立新型社区必须构建的体制框架。我省目前的情况是，11个地级以上城市已经完成社区管理体制改革的任务；60%的县(市)已经完成社区规模的整合，但不少地方只是换了一块牌子而已，社区工作的职能并没有到位，在县(市)仍有1500个原来的居委会要实行社区管理体制改革。因此，对尚未完成体制改革的县市，要以有利于居民服务、有利于社区资源综合利用、有利于社区自治为出发点，以地缘关系、居民认同感和归属感为纽带，来科学合理地划分社区，力争年内基本完成社区调整任务，并重在落实社区职能，为社区建设打下扎实的体制基础。已经完成体制改革任务的地方，社区工作的重点是转变职能。一方面，政府部门要转变职能，明确政府部门、街道、社区的工作职责，理顺关系，改变政社不分的体制，实现政府依法行政、社区依法自治，使社区居委会成为名副其实的自治组织。另一方面，社区要在获得必要的物质保障的基础上，把服务社区居民作为社区工作的根本宗旨，变管理为服务，使社区真正成为居民生活的“娘家”、人际关系的“亲家”、下岗职工的“婆家”和社区事业发展的“好当家”。

3.建设新型社区，“城中村”改造是难点。

随着城市化的推进，城市用地的扩展，越来越多的农村变成“都市里的村庄”，“城中村”改造成为当前一项突出的任务。据统计，全省11个地级以上城市市区范围的行政村有1961个。“城中村”的土地城市“化”了，但就业、社会保障、管理体制等方面还没有与城市体制衔接，就业矛盾、土地征用矛盾比较突出。“城中村”的环境面貌普遍脏乱差，影响城市品位的提高。“城中村”积累了相当大的集体资产，如何妥善处置这些集体资产，直接涉及农民的切身利益，关系到这些地方的社会稳定。我们认为“城中村”改造，核心是要推进城乡一体化，关键是要达到既完善城市功能、建设新型社区又维护农民利益的双赢目的。从我省一些地方的实践情况看，“城中村”改造的基本思路是“四化一体、整体推进”：农民市民化、就业多元化、保障规范化、管理社区化。具体来说，主要是着力推进四个“转变”。一要推进农村村委会向社区居委会转变。原则上市、县建成区范围内的行政村，都要列入撤村建居的范围。尤其是土地全部征用或者60%以上征用的村，要先行一步，推进改革。二要推进村民向市民转变。在撤村建居过程中，关键一条是要完善就业和社会保障办法，有条件的，要把原村民纳入养老保险制度改革的范畴；已经实现就业的，实行城镇职工养老保险。同时，要积极研究建立失地农民专项养老保险制度。三要推进农村经济组织向城市经济组织转变。坚持所有权性质不变、社会保障经费优先的原则，积极实施集体资产股份制改造，探索集体资产货币化的新方法、新途径。四要加快旧村改造步伐。将旧村改造全面纳入城市统一的建设和管理，推进农村村落向城市社区转变。

4.建设新型社区，公共服务设施建设是基础。

近年来，不少城市进行了大街、大路、大设施的重点建设，这是必要的。但相形之下，城市设施的配套建设、与居民群众日常生活密切相关的公共服务设施建设、以及以改善居民生活环境为主要内容的社区环境建设重视不够，社区功能难以发挥。我们在调查中看到，由于一些地方对社区的小设施、小配套不够重视，规划建设严重滞后，路不平、灯不明、地不绿成为社区环境的真实写照，社区的脏乱差等公共卫生问题无法从根本上得到解决。对此，居民群众很有意见。怎样使城市更加精致优美，使社区更加配套和谐，重要的一环是要把社区基础设施建设真正纳入城市的总体规划和建设之中，作为城市建设的重要组成部分，合理配置社区各种设施。成片开发的居住小区、新建居民区的社区配套用房，按照集中、实用、方便居民的要求，根据国家居住区规划标准的规定，要与开发建设项目同步规划、同步建设，同步落实到位。凡实行物业管理的小区，应在7%0的物业管理用房中有一定比例作为社区活动和办公用房。社区配套用房，不得挪用、出租、改作它用。对于老社区，要通过购买、置换、改造、新建等办法逐步解决社区配套用房问题，经过几年努力，力争社区活动和办公用房达到每百户30平方米的要求。社区基础设施建设要以政府投入为主，同时要努力拓宽社会投资渠道，进一步完善政府与社会相结合的多元投资机制。社区设施除新建外，还要充分利用、整合、调剂现有设施，实行辖区文化体育场所等资源共享共用。

5.建设新型社区，强化服务功能是核心。

过去的居委会，往往偏重于管理，而社区必须强化的理念是服务，这是一个很大的转变。

服务社区居民，是社区工作的根本出发点和归宿。强化服务功能，一方面要拓宽服务领域，大力发展各种便民利民的服务项目。据统计，目前全省建立各类社区服务中心1117个，开办社区服务网点10万多个。在此基础上，进一步推进服务网络化建设，逐步形成以县(市、区)服务中心为龙头、街道服务中心为主体、社区服务站为基础、社区志愿者组织和义工服务为补充的服务网络。总结和推广社区服务信息化的经验，为社区居民提供更加快捷、廉价的服务。服务内容上，在继续做好老年人、残疾人、各种优抚对象等重点人群服务工作的基础上，以满足居民群众多层次需求为出发点，不断增加服务项目，实现服务与需求的有效对接。特别需要提出的是，就业服务应该成为社区服务的重要内容。就我省而言，城镇失业半失业人员有70多万，其中领取失业救济金的有30多万，预计今后一个时期全省每年需要在城镇安排就业的人数将达到100万。就业和再就业的大量工作在社区。根据我们调查，2001年全省城市社区提供就业岗位10.7万个，2002年提供10.5万个，占城市净增就业岗位的1／5强。因此，要大力开发面向社区居民生活服务、机关企事业单位后勤保障服务和社区保安、公共设施养护等公益性岗位，开辟扩大社区就业的新途径。另一方面，要创新服务模式，走社会化、实体化、产业化的路子。社区服务一类是无偿的，一类是有偿的、低偿的。政府部门的行政性便民服务、民政部门的福利服务、社区居民的互助服务，应当是无偿的；其他社区服务则要在坚持社会效益的前提下，实行市场化运作、实体化经营、产业化发展。宁波市海曙区设立了81890(谐音：拨一拨就灵)的市民求助热线，创建了由480多家各类服务企业加盟的服务平台，日均受理市民求助事项1万多件，企业营业额和利税均比加盟前增长7倍，取得了很好的经济效益和社会效益。这样的典型，要大力推广。

6.建设新型社区，社区民主自治是标志。

扩大基层民主，实行居民自治，是社会主义政治文明的重要内容，也是社区建设的基本原则。社区能不能实现自治，有没有能力自治，这是衡量城市新型社区建设和发展的重要标志。在社区建设的初始阶段，各级党委和政府的行政推动是非常必要，也是十分有效的。但是从社区建设的发展目标来看，实现社区自治是发展方向。因此，按照宪法和城市居民委员会组织法的要求，正确处理政府行使职能与社区居民自治的关系，认真做好两方面结合的文章，避免“一管就死、一放就散”，逐步提高社区自治能力。我们认为，社区自治组织在社区党组织的领导下，由三个层面构成：社区成员代表大会为决策层，由社区居民和驻区单位依照法定程序推选代表组成，每年定期召开会议，讨论和决策社区重要事项；社区居委会为执行层，是社区的法定代表，由社区成员大会或社区成员代表大会选举产生，负责社区的日常事务；社区议事协商委员会为议事层，由社区内的知名人士、人大代表、政协委员、居民和辖区单位代表等组成，对社区居委会的工作提出建议和进行监督。每个社区都要建立和完善社区自治组织，并切实保障这些组织依法履行自己的职责。近年来，各地出现了以社区成员为主体、以社区服务为目的的社区民间组织，特别是大力开展为社区老年人、少年儿童、残疾人和下岗失业人员服务的公益性社区民间组织，这是一个新生事物。这些民间组织，发挥了社区服务的作用，弥补了政府功能的不足，完善了社区自治。我们要积极探索这些民间组织的运行机制，推动政府行政职能的中介化、社会化。实现居民自治，政府部门要转换角色，从过去的领导转到协调、从指令转到指导、从管理转到服务上来，充分尊重和支持社区的自治权利，不直接插手社区事务，不行政包办社区工作，给社区必要的自治权、参与权、监督权。要把原来一些由政府包揽或由企事业单位包办的居民服务、居民管理职能归还给社区，逐渐实现社区居民的自我管理、自我教育、自我服务、自我发展；对涉及行政执法、行政管理的工作，则由政府部门全面负起责任，减轻社区负担。对于确实需要社区协办的事项，要按照“权随事转、人随事转、费随事转”的要求，保证社区有人力、有财力完成各项协办事宜。

7.建设新型社区，创建文明社区是亮点。

创建文明社区，是人民群众在党的领导下建设美好生活的新实践，是把城市三大文明建设任务有机结合、落实到基层的新载体。近年来，这一活动在我省各地广泛兴起，创建文明城市、文明县城、文明城区的工作扎实有效，促进了市民素质和城市文明程度的提高。社区是反映社情民意的重要场所，也是对居民进行思想教育的主要阵地。因此，创建文明社区，一要抓德育、抓教育。以提高市民素质、改善人际关系、增进邻里团结、养成文明风尚为目的，针对新形势下群众思想活动的新特点、新变化，积极推进社会公德、职业道德、家庭美德教育。二要抓共建、抓共享。社区工作具有突出的社会化特征，需要辖区内党政机关、部队、企事业单位、居民群众和社会中介组织等各种力量的共同参与、共同建设、共驻共享，实现文化、体育、科技、法律“四进社区”。要通过为社区添设施、为居民办实事等多种办法，激发居民参与社区活动的积极性，使他们在参与中受到教育、得到实惠。三要抓重点、抓难点。就是从群众最关心的问题抓起，把群众的呼声作为“第一信号”，集中力量，突破重点、难点，解决主要矛盾，形成浓厚的工作氛围，从而带动面上工作的开展。

8.建设新型社区，培育社区工作者队伍是关键。

建设一支良好的社区工作者队伍，是开展社区工作的组织保证，也是提高社区工作水平的关键因素。经过社区体制改革，我省社区工作者队伍素质得到提高、结构得到优化。从存在的问题分析，一些老社区存在着“三偏”状况，即工作人员偏少、年龄偏大、文化偏低，已严重不适应新的社区工作需要；在一些新社区，新招聘的同志缺乏群众工作经验，不善于做群众工作。一些地方，社区工作者待遇低、办公经费少，影响了社区工作者队伍的稳定和发展。因此，要切实把社区工作者队伍建设放在重要位置，通过“原来留一批、社会公开招一批、上面派一批”等办法，使社区工作者的年龄、知识结构明显优化，按照每400户左右有1名社区工作者的要求，配足配强社区工作人员。针对不少同志社区知识不够、实践经验不足的实际，要加强对社区工作者的轮训培训。与发达国家的通行做法接轨，通过岗位实践和业务培训党建资讯网，逐步实行社区工作者资格认证和持证上岗制度，提高社区工作者素质。社区工作者的经济待遇要逐步提高，确保社区工作者的年收入不低于当地职工上一年的人均收入水平，同时帮助其办理或接续养老、医疗等社会保险。提拔、使用社区工作者中的优秀分子进入街道和城区领导岗位，拓宽社区工作者“能进”的渠道，打通社区工作者“能上”的瓶颈，鼓励、吸引更多的优秀人才加入社区工作者队伍。

9.建设新型社区，社区党建是龙头。

社区党组织是社区建设的领导核心，在社区建设中发挥着极为重要的作用。要按照党的十六大要求，高度重视社区党的建设，以服务群众为重点，构建城市社区党建工作新格局。社区党建工作，要有规划和年度计划，把社区党建工作作为考核市、县(市、区)、街道领导班子和领导干部实绩的一个重要依据。今后一段时间社区党的建设，要以创建党建工作示范社区为载体，抓好各项落实工作，力争到明年底全省有80%以上的城市社区，党建工作达到省委提出的“五个有”目标，创建一批全国党建工作示范社区。下一步，要根据中央的统一部署，在社区开展“保持共产党员先进性教育活动”，加强对退休人员、流动人员、失业人员、人户分离的党员的管理，推行在职党员到社区报到制度，发挥党员在社区服务中的一技之长。要扩大党组织在社区的覆盖面，增强党的社会影响力。每个新建的社区都要建立党组织党建资讯网，积极推广党支部“建在楼道上”的做法，党员人数在100人以上的社区经批准可以建立党委。高度重视在具备条件的新经济组织、各类社会团体、民办非企业单位、中介组织中建立党组织，重视做好社区党员发展工作，特别要积极培养并吸收政治觉悟高、业务能力强的居委会工作人员加入党组织。

10.建设新型社区，加强协调是保证。

首先，社区建设的综合性需要加强组织协调。社区尽管是个“小区”，但社区工作却是一项全新的社会系统工程，涉及城市管理的方方面面。社区建设是一项综合性很强的工作，其内容涵盖党的建设、精神文明、文化事业、城市建管、社区治安、综合服务等多个领域，涉及组织、宣传、政法、民政、体改、建设、劳动和社会保障等多个部门，需要协调一致，形成工作合力。其次，社区工作行政化的倾向需要加强协调。正因为许多部门对社区工作的关系非常紧密，往往把工作向社区延伸，有的还要求社区成立相应的机构，这样就导致社区居委会工作负担过重，管理工作行政化。长此以往，势必使社区成为政府的下属机构，这是与社区作为居民的自治组织的性质相违背的。对此，也需要加强组织协调。为加强综合协调，形成工作合力，浙江省委研究决定，成立了全省社区工作协调小组，由一名省委副书记担任组长、一名副省长担任副组长，成员由省级有关部门负责人参加。这个协调小组，主要是对一些综合性的工作，起到定期研究、综合协调、加强指导，减少多头部署，形成工作合力的作用。