围绕党员民主权利推进党内民主制度建设

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总书记“6·25”重要讲话指出：“要继续积极稳妥、扎实有效地推进党内民主建设，坚持民主集中制，坚持党员主体地位，完善党内民主制度，使党内民主意识普遍增强、党内民主制度不断健全、党的创造活力充分发挥。”充分发挥党员的民主权利，加强党内民主制度建设，有以下几个方面值得关注：

完善以保障党员民主权利为基础的党的选举制度

党组织的有效运作离不开严格的组织纪律，但是，只有将这种权力转变为权威，才能更加充分地动员党组织内部的资源，增强管理效果，降低运作成本。而这离不开党在决策和管理过程中民主化程度的提高，特别是党组织人事决策民主化程度的提升。作为向党的重要岗位输送精英的制度通道，党内选举制度的建立和健全，是党内民主的一项根本制度，也是党内民主发展程度的重要表征。党章和《关于党内生活的若干准则》规定：选举要充分体现选举人的意志，任何组织和个人不得以任何方式强迫选举人选举或不选举某个人。但是，在现实生活中，普遍存在着两种不良情况：一是一些基层单位长期不开党员大会和党代会，使相应的党的基层领导机关未能建立在选举的基础上，出现了本来应该选举的干部由上级任命等现象；二是选举过程偏离制度安排，过于简单化和形式化，选举的实际意义不能体现出来。在一些地方，正是由于缺乏真正的选举制，出现了领导者和领导机关变相操纵、包办选举，以任命或变相任命代替民主选举的现象。有的地方和单位的领导，甚至把换届选举作为组织帮派体系、培植个人势力、排斥不同意见同志的手段。因此，需要有一系列的具体制度，来保证党员选举权的真正实现。这包括如下几点：一是要健全上下结合的候选人提名制度。党员或代表经酝酿讨论后可联名提出候选人，党的领导机关也可以提出候选人，二者应享有同等的地位；应明确规定候选人从提名到确定的程序，并且逐步扩大竞争上岗的范围和层次。二是不断扩大差额选举的比例和幅度，使选举的精髓，即选择性，得到充分显现。三是要建立和完善对干扰、操纵、破坏选举行为的责任追究和惩罚制度，明确责任追究主体，并将其与公共权力责任追究机制相对接，使其更具有操作性和威慑力。

完善以保障党员民主权利为基础的党的代表大会制度

列宁曾明确指出：“党的最高机关应当是代表大会，即一切享有全权的组织的代表的会议，这些代表作出的决定是最后的决定。”按照《中国共产党章程》等的规定，在我国，党的最高权力机关是党的全国代表大会，由它选举产生中央委员会，再由党的中央委员会选出中央政治局、常委会和总书记。“党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。”因而，从法理和规范文件上看，党的代表大会是党的最高决策机构和监督机构。进一步巩固这一根本制度，需要一系列具体的制度予以支撑：首先，规范党内的会议制度。例如，用规范性文件明确界定党代会、党委会和常委会等会议的功能与边界；确立党的代表大会在党内的最高权力机关、最高决策机关和最高监督机关的权威地位；明确规定全委会向党代会、常委会向全委会汇报工作的制度；党内任何人都必须严格执行党代会的决议等。其次，明确规定党代会必须按时召开的制度。否则，党员权利的履行，就缺乏一定的形式和组织上的依托，党内民主也无法体现。再次，严格规定代表大会的议事规则。借鉴人大制度的有关经验，对党代会代表的产生程序，议案的提出、说明、审议和表决，对干部的撤换、罢免等，都应该有严格的可操作的程序规定。最后，可考虑在党的基层组织中实行代表大会常任制。党的十六大报告提出：“扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”这些都是保障党员民主权利、完善党的代表大会制度、建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度的重要举措，体现了党的制度创新的要求。

完善以保障党员民主权利为基础的党员参与制度

党员民主权利的落实和履行，离不开党员对党内事务的有效参与。党员参与的有效性，不仅意味着党内决策科学化、民主化程度的提升，也意味着党内凝聚力的增强与党的合法性资源的增多。要保证党员对党内事务的有效参与，需要相应的制度安排作为前提条件。其中比较重要的是，党内信息公开制度与反馈制度。因为没有党内信息在党内一定程度的公开与反馈，必然导致党员参与的盲目与无序，党的决策的科学性也就无从谈起；同时，党员所掌握的信息需要被开发与利用，它要求设计畅通的利益诉求渠道，容纳党员的参与热情。总之，党内信息的公开、流动、反馈与利用等制度的建立、健全与否，直接关系到党员参与效度的高低。正是在这个意义上，党的十六届四中全会明确规定：“要认真贯彻党员权利保障条例，建立和完善党内情况通报制度、情况反映制度、重大决策征求意见制度，逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员更好地了解和参与党内事务。”具体来看：一是要建立和完善党内情况通报制度，让党员对党内事务有更多的了解和参与。有些重要事情，应该坚持先党内后党外的原则，做到重要情况党内先通报，重要文件和决定党内先传达，重要问题决定前要在党内先讨论，重要决策的实施在党内先动员，从而增强党员的荣誉感和责任感，调动党员的积极性，提高党员的应变能力。二是要建立和完善党内情况反映制度。要充分利用延伸到社会各层面的组织网络，积极疏通和拓宽党内上下信息通达的渠道。要建立更加切实有效的党内反馈机制，保证基层党员和下级党组织的意见、建议，能够及时、顺畅、真实地反映到上级党组织，并把上级党组织的答复和处理情况，及时告诉下级党组织和有关党员，做到下情及时上递，上情及时下达，从而为党的社会整合打下良好的基础。三是要健全党内重大决策征求意见制度。党是否能有效回应社会成员的利益诉求？党的路线、方针和政策是否符合民众的利益诉求？要实现这些，首先要做到充分发扬党内民主，充分听取党员群众的意见。路线方针政策只有在党内获得较高的支持度，具有较高的民意含量时，才有可能同民众的利益诉求相一致。

完善以保障党员民主权利为基础的党内民主监督制度

党内监督制度的有效运作，是党自我完善的重要组成部分，也是党保持先进性、战斗力和提升合法性的重要保证。邓小平同志一贯重视党内监督。早在1956年，他就说过，“如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误”。1987年，他也说过，“我们要坚持共产党的领导，当然也要有监督，有制约”。党的十一届三中全会以来，我们恢复重建了党的纪检机关，也在党内监督方面制定了一系列规章制度。进一步推进党内民主监督，还需要注意以下几个方面：首先，明确党代会对全委会与全委会对常委会的权力委托—关系，保证委托者对者的控制和监督，发挥党的集体领导在监督中的作用，发挥党代表和党委委员在监督中的作用。其次，进一步改善党内监督领导体制。以前，我国上级纪委对下级纪委的领导关系，在实际中容易变成一种业务指导关系，其系统的垂直领导力较为薄弱，而同级党委对同级纪委则实施全面领导，从人事任免、人员编制、经费乃至一系列问题，都由同级党委统筹安排。这种组织上的隶属关系和职能上的粘连关系，容易导致监管不力，并很难对同级机构的主要负责人实施监督。2003年，我国颁布《党内监督条例（试行）》，不仅明确了纪委的监督职责，还加强了纪委系统垂直管理的力度，如第八条明确规定“纪委对派驻纪检组实行统一管理。派驻纪检组按照有关规定对驻在部门的党组织和党员领导干部进行监督”，并突破纪委“向同级党委报告”的限制，规定“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题”。这些规定，大大加强了党内民主监督的力度。

党内选举制度、党的代表大会制度、党员参与制度和党内民主监督制度，彼此之间相互会通、共同促进。例如，如果没有科学有效的党内选举制度，党员的民主参与、民主监督的权利就很难得到保障，党的代表大会制度也很难有效运行。因此，在推进保障党员权利制度建设的进程中，要加强上述四个方面的制度建设，也要注意与之相关的具有操作性的制度供给。后者是前者的微观基础和支撑力量。