社区党组织领导体制初探

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目前，上海浦东新区社区党组织体系的构成单位主要有三大类：第一类是街道党工委直接领导的，包括机关党支部、居民区党总支(支部)、新经济组织中的党组织。第二类是区职能部门派驻街道单位的党组织，如社区内警署、工商所、税务所、城管监察分队、城管署、房产办事处等单位的党支部。第三类是社区内其他企事业单位的党组织，如地段医院、中小学校的基层党组织等。街道党工委是社区内各种组织和各项工作的领导核心，通过不同的方式对三类组织实现思想、政治和组织领导。具体领导方式分别为：对第一类组织采取直接领导方式；对第二类组织实行双重领导；对第三类组织参与地区性、社会性、群众性、公益性工作进行组织、指导和协调。这种以街道党工委为领导核心的“条块结合”的组织体制，经过几年的运行取得了显著成绩，但在实践过程中也暴露出一些问题。比如，街道党工委履行领导核心的职能缺少制度保证，致使“领导核心”的作用缺乏力度；现有的工作载体都是各单位本着平等、自愿的原则结合起来的，缺乏严格的组织制约措施，工作的有效性较差；党组织关系不顺，街道党工委进行管理缺少制约手段；等等。

为了解决浦东新区社区党组织领导体制中存在的问题，进一步顺应社会发展的趋势，我们经过充分调研，对社区党组织领导机构初步设想了三个方案。

方案一XX社区联合党委

性质与职能：非建制性的社区党建工作协调机构。由街道党工委牵头，组织社区内各成员单位党组织就社区党建工作进行组织、协调、沟通。

联合党委人员构成：街道党工委负责人；社区内无上级主管企业的党组织负责人；社区内区政府派出机构的党组织负责人；社区内基层事业单位的党组织负责人；小型区属企业党组织负责人；小型内联企业党组织负责人。

相互关系：社区内各类党组织与社区联合党委不存在组织间的领导和被领导关系，只是其负责人参与联合党委的工作。

机构设置：设立社区联合党委党建办公室或组织部、宣传部，作为常设工作机构，根据联合党委的计划和意图做好社区党建的日常工作。

方案特点：与街道现有的党建联席会等载体相似，且党建联席会已积累了一些经验，取得了不少成果，容易被各方接受；通过做强“四制”(工作报告制、作风评议制、任免会签制、实绩会考制)，可在一定程度上增强社区党建工作的能力。不足之处是，没有从体制上解决原有的矛盾，联合党委作为非建制性的党组织比较松散，其领导作用仍然较弱。

方案二XX社区联合工作党委

性质与职能：非建制性的区委社区党建派出机构。以街道党工委为主，领导和组织、协调社区内有关组织的党建工作。

联合工作党委人员构成：街道党工委部分成员；区级职能部门派出机构党组织负责人；无上级主管企业的党组织负责人；社区内事业单位党组织负责人；社区内小型区属企业党组织负责人；社区内小型内联企业党组织负责人。在此基础上，由街道党工委正、副书记，与社区管理密切相关的单位(如警署、城管监察分队、房产办事处、城管署)的党员负责人组成常委会，根据社区工作党委提出的计划抓好落实工作。

相互关系：街道党工委及无上级主管企业党组织受联合工作党委的领导；社区内公务类派出机构(如警署、工商、税务)党组织与联合工作党委是双重领导关系；社区内公务事业类派出机构(如城管署、城管监察分队、房产办事处)和社区其他事业单位(如地段医院、中小学校)党组织除业务工作外，均受联合工作党委领导；小型区属企业党组织及小型内联企业党组织挂靠联合工作党委并受其领导，其人、财、物仍实行归口管理。

工作机构：社区联合工作党委拟下设三个工作部门，即机关事业党建工作部、居民区党建工作部、企业党建工作部，在联合工作党委的领导下，实行分类指导。机关事业党建工作部主要负责指导政府部门派出机构和社区内事业单位的党建工作；居民区党建工作部主要负责指导各居民区的党建工作；企业党建工作部主要负责指导社区内小型区属企业、无上级主管的企业及小型内联企业的党建工作。

方案特点：区委的派出机构，有权威性；密切了各类组织的联系；克服了党委委员人数众多，不能及时开展工作的缺点；在政府转变职能的基础上，将事业单位党组织实行属地管理，符合政事分开的要求。

方案三XX社区党的委员会

性质与职能：建制性的基层党委。对社区内有关组织的党建工作进行属地管理。

机构设置：撤销街道党工委，以社区党委代替。拟设三个工作部，即机关事业党建工作部、居民区党建工作部、企业党建工作部。

党委委员由原街道党工委部分负责人、区级职能部门的派出机构党组织负责人、社区内事业单位党组织负责人、新经济组织(社区内无上级主管企业、小型区属企业、小型内联企业党组织)负责人组成。内设常委会，由社区党委正、副书记和三个工作部的主要负责人以及与社区管理密切相关的单位(如警署、城管监察分队、房产办事处、城管署)的党员负责人组成，负责日常管理，抓好工作落实。

职责分工和管理方式：机关事业党建工作部主要负责指导政府部门派出机构和社区内事业单位的党建工作，对公务类派出机构(如警署、工商、税务)党组织采取双重领导，公务事业类派出机构(如房产办事处、城管署、城管监察分队)和社区其他事业单位(如地段医院、中小学校)党组织除业务工作外，均受社区党委领导；居民区党建工作部主要负责指导各居民区的党建工作；企业党建工作部主要负责指导社区内新经济组织(无上级主管企业、小型区属企业、小型内联企业)的党建工作，采取党组织属地管理，受社区党委领导，人、财、物仍实行归口管理的办法。

方案特点：撤销街道党工委，基本实现属地管理，符合改革发展的趋势；设立三个工作部实行归口管理，既避免了各类组织之间由于工作侧重点不同而产生矛盾，又提高了社区党委工作效率和管理能力。

关于上述方案的两点说明

其一，站在改革发展的高度，为社区党组织领导体制寻找合适的定位。随着政治体制改革的推进，政府职能的转变，政企分开、政事分开、政社分开将成为必然趋势。大批企事业单位与政府部门分离，使社区成为承接这些单位的最好场所，这就要求社区党组织必须具备综合领导的体制支撑和组织基础。从这一趋势看，“条块结合”，“块为主”、“条为辅”的体制只是一种过渡性管理方式。要使社区党建中的诸多问题得到根本性解决，最终还要对社区中有关基层党组织实行属地管理。基于以上考虑，我们设想了方案三，想通过权责一致的方式，使社区党组织真正成为社区内务类组织的领导核心。

其二，要循序渐进，先易后难。社区党组织领导体制的改革是一个渐进的过程，需要从许多方面准备条件。从目前情况看，实现属地管理的条件还不成熟。因此，我们设想的三个方案是逐步推进的。方案一在现有的基础上稍作改进，在党组织领导关系不变的情况下，加强各组织之间的联系。方案二将社区内公务事业类派出机构和社区内其他事业单位的党组织关系纳入社区，实行属地管理。方案三在方案二的基础上强化了属地管理的力度，撤销街道党工委，把社区党组织建成一级党委，增强社区党委的领导能力。从现阶段的条件看，无论是对社区的认识水平还是社区党建工作人员的配置状况，许多条件都不成熟，因此，建议实行方案一。随着我国改革的深入，政府职能的不断转变，人们思想认识水平的提高，经过5年左右的过渡期后，可以考虑实行方案二。再经过3－5年的发展，等到各方面条件较为成熟的时候实行方案三，对社区内有关组织进行属地管理。

完善社区党组织领导体制的意义

一是有利于推进行政管理体制改革，促进社区的培育。社区党组织领导体制的加强使党对社区的领导能力不断提高，各类单位在社区党组织的领导下逐渐形成合力，资源共享，优势互补，保持社区稳定发展的局面。而社区层面的稳定，必然为政府部门的工作减轻压力，为政府职能的转变创造条件，从而推动行政管理体制改革的深入。并且，大量企事业单位转入社区，将为社区的培育创造条件，使社区规模不断扩大、完善。

二是有利于从组织制度上保证党在社区的领导地位。在机构设置上，党组织从社区的协调机构到区委的派出机构，最后成为一级党委，逐步从领导街道为主走向领导整个社区，党在社区的领导地位逐步得到加强。在职能上，党组织从单一的协调职能到协调、领导并存，再到领导为主、协调为辅，党对社区的领导权力不断加强。

三是有利于实现领导方式和工作方式的转变，提高社区党组织的领导能力和工作效率。随着大量单位、组织进入社区，对社区党建工作的要求日益提高，社区党组织应逐步确立“总揽全局、协调各方”的政治格局，集中精力抓好社区内具有全局性、战略性、前瞻性的重大问题，把握社区发展的政治方向，决定社区内的重大事项。同时，方案三所提出的属地管理形式则使社区内多数单位党组织(除公务类派出机构、大中型企业外)均受社区党委的直接领导．从根本上杜绝了条块之间推诿扯皮的现象，使党在社区的领导权真正得到体现。而社区党组织领导体制的完善，又将从根本上改进基层党建的工作方法，提高工作效率。

总之，改革是一项系统工程，需要有各方面的同步配套措施支持，建立社区(联合工作)党委同样如此。各级党组织不但要充分认识加强党对社区领导的重要性、必然性、紧迫性，而且要在思想上达到高度的统一，把它放在加强社区党建、巩固党的执政地位的高度来看待，努力转变工作思路和工作方法，为社区党组织领导体制改革创造条件。