农村两委关系现状及对策

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农村工作实践证明，村支部委员会与村民委员会（简称‘两委”阳关系虽小”，但直接影响到党在农村战斗力能否有力发挥、影响到基层民主政治建设能否有效开展。这是困扰当前农村、制约今后发展的一大难题，很值得深入研究。

一、案例透视；农村“两委”关系现状分析

去年以来，我们就‘两委”关系问题在湖南长沙、岳阳、衡阳、怀化、永州等地抽样调查了500个村，运用实地调查、访谈、问卷等方法，了解和积累了不少发人深思的事情。经过案例分析和统计归类，我们把当前农村“两委”关系分为以下五种类型。

案例一：协调型、河湾村是远近闻名的富裕村，老支书赵志民是全县的“王牌支书”。1998年该村村委会换届选举，养殖大户王建江当选村主任。两人干得很投机，上级领导也很满意，人称“黄金搭档”。该村大事原则上先由“两委”共同研究，拿出方案，再交村民会议讨论通过，然后由村委会具体执行。村支部支持村委会的工作，村委会也定期向村支部汇报上作，“两委”工作比较顺利，各方面反映都个错。

在这一案例中，村支部书记和村主任素质都较高，往往志趣相投，不少方面互补，又能依法办事，这是“两委”关系能良性发展的重要因素。

案例二：包榄型、1998年，东四村养殖专业户李顺以绝对优势当选为村主任。他在竞选中承诺要为群众多办实事，说公道话，扭转村经济混乱局面。但上任一年多，村里大事小事，一切由支部说了算。他对财务收支情况知之甚少，连开支几百元为群众订科技杂志都无权拍板。村里年均收入13万余元，但却累欠ZO余万元，欠在哪里？亏在哪里？对群众和村委干部来说是个谜！

在这一类型案例中，村支部包揽一切，完全失去监督，村委会是个摆设。即使新任村委主任踌躇满志也是枉然。作为一个富村也会变成穷村。任其发展，将导致干群对立、组织瘫痪。

案例三：游离型。位于城郊河街村的张军是当地小有名气的基建包工头，曾多次写申请要求人党，老支书自知难以驾驭他，总说条件不符合。在1998年的村民直选中，张军当选为村委主任。上任后，在镇领导的帮助下，张军接管了村集体经济管理权。自此以后，他带领村委一班人忙村里的几个公司。有时也能听上级领导安排完成一些工作，但村支部却无法对他进行‘领导”。

在这一类型案例中，村支书一般由于能力、素质、健康等因素难以驾驭民选村主任，双方各有一定势力，矛盾虽未激化，但党的领导无法体现，党的工作不能有效开展。

案例四：对立型。张家村从解放以米，村支书一直由大户人家对付仁担任。1985年，刘付仁退位，其子刘春生接班。1999年，在县市工作组的监督下，张家村产生民选村委会。但选举后，村支部却一直不把村财务移交给村委会。村委则依靠自己的一帮人开展部分工作。在收取集体企业管理费上，也是先下手为强，谁收准支配，各有一本帐。在群众的强烈要求下，县审计事务所对该村进行了审计，发现财务很乱、帐目不清、白条下帐太多，但也没查出实质性的大问题，最后问题不了了之，“对立”的局面仍在继续。

这一类型案例中的“两委”，往往依靠各自势力，互不买帐，损害了党组织的形象，也影响了村民自治的有效开展，严重损害了村民的利益。

案例五：一体型。傍依大河的鲁陂村有着丰富的河沙资源，但由于“两委”班子意见不合，耽搁了发展机会，致使该村成了远近闻名的集体经济“空壳村’。1998年村委会换届，乡党委决定由支部书记曹永安兼任村主任。曹永安当选后，与“两委”其他成员协商，实行分工负责制，确立和实施了以开发河沙资源为主体的村办企业新思路．不但搞活了集体经济，还安置村里的剩余劳动力，村里的日子过得十分红火。

这种做法的好处就在于村支部对村委会的领导更容易、更直接，遇事不易扯皮，从而成为不少地方解决“两委”矛盾的权宜之计。但监督艰难，也容易产生“家长制”的作风，而且对书记的个人素质要求很高。

在分析中，我们发现，协调型、包揽型、游离型、对立型、一体型分别占调查总数的4O.1%、39.8％、5.8％、3.5％、1O.8％。由此可见，当前农村“两委”关系正由传统包揽型向现代协调型转变，但良性化的水平还不高。主要原因有：

一是职权问题。《村民委员会组织法》（简称《组织法》）和《农村基层组织工作条例》（简称《条例》）规定，农村党支部是“村各种组织和各项工作的领导核心”，但在职权上没有作出具体明确的规定。在调查中，有65.6％的支部书记把“领导核心”理解为：对各项事务具有决定权，其中包括财产管理权和财务审批权。近95%的村委主任刚提出《组织法》关于“农村集体所有制的财产由村民委员会依法管理”的决定、村支部无权干预。这是造成“两委”关系不顺的直接原因。

二是素质问题。部分“两委”干部思想政治素质偏低、法纪观念十分淡薄。近1／2的受伤支部书记不能正确对待《组织法》，习惯“一元化’”领导，习惯里里外外“一把手”，不甘心所谓的“大权旁落”。大部分村委主任则认为支部书记只应管党员、理党务，自己是民选的，具有更广泛的合法性，理应代表村民管理一切。这次被调查的村委主任中，非党占15％，其中近1／5希望实河“无拘无束”的自治。

三是机制问题。目前农村支部书记基本上是由上级党委拟定、党员选举产生，而农村党员普遍存在“最少质差”的状况，这样难以避免“矮了甲边拔将军”的问题。特别是村委成员实行直选后。一些素质较高、能力较强的人当选后，内心不服只经“少数人”选举产生的支部成员；支部成员则怀有上级“铁定”的优越感，难以认同民选的村委成员。受访村委主任有96.7％要求村支部干部也实行公开选拔。这种机制引发的“互不买账”的心态也成为“两委关系”紧张的诱因。

四是历史问题、由于长时期以来，村支部一直处在农村改革的风口浪尖上和各项工作的夹缝之中，或因工作方法不当、作风粗暴引起村民的不满，或因执行计划生育等政策与人结怨。而这些“历史账”很容易界在村支部特别是支部书记身上，部分村民倾向于把跟村支部唱对台戏的人选作自己的“代言人”，少数人本身就怀着这种“出气”的心态参加竞选、这些人一上台便忙于争权。在这次调查中，关系紧张的村有近1／3是由这种原因引起的。

二、对策建议；积极推进机制创赢、领导创流、环境助铁，加快“两晏”关系良性化进程

1积极推进机制创新，确保“两委’”良性互动。各地实践发明，科学合理的运行机制是“两委”关系良住发展的前提和保障。就目前而言，需要抓好三个方面：

一是调整权力机制，实行管理权与监督权的分离。根据《组织法》的规定，村委会是村民“两会”的执行机构，享有村务管理权，又负责召集“‘两会”、组织村务公开，而“两会”和村务公开是对村务管理进行有效监督的主要形式。这在法理上势必造成村务管理权和监督权集于一身，在现实中导致村支部不愿放权而成为管理权和监督权的实际拥有者。因此，必须实行村务管理权和监督权的分离，把村务管理权（包括财产管理权和财务审批权）交给村委会，而把召集“两会”和组织村务公开的权力赋予村支部，让村支部享有真正的监督权，从而避免“两会”召开和村务公开的随意性，真正体现党的领导的本质意义，确保村支部结束“一元化”体制后领导核心作用的发挥。

二是健全决策机制，推进决策科学化、要本着村支部领导村委会，村支部管方向性、政策性、全局性大事，村委会管事务性、技术性、具体性事情的原则，对“两委”的决策范围、主要内容和程序作出具有可行性和可操作性的规定，确保村支部在重大问题决策中始终处于领导地位．确保村委会成为村民自治高效运转的工作机构，从而实现“两委”决策的程序化、民主化和科学化。

三是完善考核机制，加大建整力度。要改变过去村级组织建设“重村支部，轻村委会”、“政出多门、力量分散”的做法，形成建设合力，进一步完善中央提出的“五个好”基层组织建设目标体系。县乡党政主要负责人和有关部门要紧紧围绕“两委”关系抓好“好班子”、“好队伍”、‘好制度”建设，把‘两委”关系建设作为农村基层组织建整考核的主要指标，用“两委”的良性互动带动农村工作的健康发展。

2.积极推进领导创新，切实改善党的领导。村支部在摒弃传统的包揽型领导方式之后，如何坚持而不是放弃、加强而不是淡化党的领导，如何处理好同村委会的关系？关键是推进领导创新，探索和丰富党的领导方式，改善党的领导。

一是加强村支部班子建设，增强党组织的感召力。要改变传统村支部成员的产生方式，积极推行四川等地已经试行的公开选拔村支部成员的办法，把党内民主与走群众路线结合起来，把素质最高、能力最强、群众最拥护的党员选为“领头雁”，从而提高村支部成员的群众公认程度和整体素质，为党的领导打下坚实的干部基础。

二是壮大农村党员队伍，增强党组织的辐射力。把有知识、有能力、有奉献精神的农村青年团结在党团组织的周围，适时吸收进党员队伍；同时加强对党员的教育和管理，建立后备干部人才库，健全激励约束机制，使之真正成为农村“三个代表”的实践者，在民主政治建设中发挥“一个党员一面旗”的先锋模范作用。

三是改进思想政治工作，增强党组织的渗透力。要改正过去那种标语口号式、大会号召式、行政命令式、你打我通式的旧做法，切实搞好思想政治了作的队伍建设和载体建设，健全思想政治工作的责任机制和奖惩机制，充分发挥村支部的领导核心作用和其他组织的战斗堡垒作用，在帮助村民释疑解惑、排忧解难、增收致富上下功夫，不断提高思想政治工作的针对性和影响力。

高思想政治工作的针对性和影响力。四是建立和完善各项制度，增强党组织的约束力。要狠抓制度建设，把党的正确主张和组织意图贯穿到村民自治章程、村规民约和村务管理规则之中，化作干部群众的自觉行动，切实做到用严格的制度去约束、规范“两委”和村民的行为。

3．积极推进环境创新，为“两委”创造有利的工作条件。在目前“乡政村治”的压力型体制下，村一级担负较多的行政功能，工作千头万绪、纷繁复杂，“两委”之间的矛盾往往由此而起。因此，“两重”关系的良性化有赖于环境的创新。

一是创新舆论环境。要从战略的高度正确看待“两委”关系中出现的问题，看主流，不要因为出现一点矛盾、磨擦和失误，便大惊小怪，或片面强调党的领导，置《组织法》于不顾，企图恢复党的“一元化”领导体制，消极对待村民自治：或把党的领导视为村民自治的障碍，企图取消党的领导。要多宣传“两委”中的正面典型，充分发挥典型的示范作用，为“两委”关系良性化提供强有力的舆论支持。

二是创新服务环境。要树立“领导和指导都是服务”的观念，加大宣教力度，使《组织法》深入人心，不断增强干部群众的法制观念和民主素质；加大协调力度，克服“两张皮”的倾向，对“两委”中存在的问题及时发现、及时调处，不姑息、不偏袒。不得过且过，避免矛盾升级、关系恶化；加大培训力度，开展多渠道、多形式、多方面的培训教育，提高“两委”成员的文化素质、政治素质和业务素质；加强执法执纪力度，定期检查《组织法》、《条例》的执行情况，对违法乱纪的人和事严肃处理，坚持党的领导，维护村民自治的合法权益。

三是创新政策环境。上级党政部门要摆正与“两委”的关系，依法行政，把农民“拥护不拥护”、“赞成不赞成”、“高兴不高兴”、“答应不答应”作为制定农村政策的出发点利落脚点，多领导、不包揽，多指导、不指令，多分优、不伸手．多解难、不责难，理解和支持“两委”工作，不出台与《组织法》相违背的“土政策”，不下发令“两委”左右为难、无所适从的文件，不布置层层加码、劳命伤财的任务，共同帮助基层克服历史沉淀下来的困难和改革过程中的阵痛，共同构筑“两委”良性关系，合力推进农村经济社会的持续健康发展。