改革完善干部任用制度破解吏治困境

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[摘要]随着各级党委及其组织部门防止和遏制用人上不正之风和腐败现象措施的不断落实，明目张胆的买官卖官难度和风险加大，买官卖官的手段也有了新的变化。研究买官卖官新特点，正确选择遏制买官卖官行为的路径。

[关键词]干部任用制度；吏治困境；解决路径

一个时期以来，从中央到地方党组织不断加大对用人上不正之风和腐败现象的整治力度，严惩买官卖官行为，这在一定程度和范围内遏制了买官卖官现象蔓延的势头。但仍有一些地方用人上的不正之风比较严重，买官卖官现象禁而不止，查而不绝，几乎成了一种顽症。这说明一些地方在遏制用人上的不正之风和腐败现象方面还缺乏有效的治本之策。剖析买官卖官现象的新特点，坚持标本兼治，最大限度地遏制买官卖官行为，是当前反腐败斗争的一项重要任务。

一、当前买官卖官现象的新特点

一是假借干部制度改革之名进行买官卖官活动。被百姓讥为“卖官书记”的陕西商州原区委书记张改萍，先后卖出了27顶“乌纱帽”。值得注意的是，她卖官的时间从2000年直到2005年，正是大力推行干部人事制度改革的时期。在任期间，她假借探索干部人事制度改革之名，行卖官之实。

二是“向下”跑官买官。以往在换届选举、班子调整之际，少数干部频繁出入领导机关、领导同志家里或组织人事部门，公开或隐蔽地伸手要官。现在个别人为能够在换届选举和选拔任用中当选和得到提拔，则眼睛“向下”，不择手段地拉选票、拉推荐票，甚至出钱贿选。这些人实际上也是买官者，只不过其买官的对象，已从以往的上级领导机关极少数人甚至某个人，转向了人数相对较多的民意代表。

三是“程序空转”。从近来发生的用人上的腐败案件分析，少数领导干部不是带头遵守制度履行程序，而是先拍板后走程序，凡事一人说了算，甚至出现了“班子成员参加的会议决定普通问题、少数人参加的会议决定重大问题、个别人参加的会议决定核心问题、一对一的口头交代决定特别重要问题”的非正常情况。

四是钻“平职调整”的空子。目前，干部平职调整一般不进行民主推荐和组织考察。但在一些人眼里，有些岗位虽然级别相同但“含金量”不一样。有的卖官者就利用这一点，通过调整干部岗位，大搞权钱交易。

五是“越级”买卖。在党的组织系统中，上级领导机关不但可以对下一级党组织实施领导，而且对下二、三级乃至基层党组织，都可以实施领导或施加影响。与以往一些买官卖官行为发生在上下级关系之间有所不同的是，现在有些买官者已不局限于向直接的领导人贿赂，而是向上一级、乃至上几级的领导贿赂，由他们出面向其主管领导施加影响，从而达到买官的目的。与买官行为相对应，有些卖官者也不局限于自己职权范围，而是影响下几级干部任免。这些干预、招呼、影响都直接与利益挂钩，有些甚至就是赤裸裸的金钱交易。但越级买卖却有上下级之间直接的买官卖官行为所不具备的“优点”，就是一般不为外界所注意，可以规避纪检监察机关的监督和查处。

六是交易方式“期权化”。有的买官者平时就注重“感情”投资，逢年过节带些烟酒水果或土特产品登门拜访，日积月累在“感情”上便积薄为厚，最后弄个一官半职；有的是买官卖官者达成“协议”，在“买卖交易”时暂不付账，等时过境迁，大家不再注意时，买官者在戴了乌纱一段时间后，再神不知鬼不觉地给卖官者奉送钱物。在交易内容上，也有了新的变化。有把着领导的脉投其所好者，领导爱附庸风雅便购置古玩古董呈上，领导喜欢舞文弄墨便求购名人字画奉上，领导好打麻将便以手“臭”为由故意输上，领导好色便高价挑选妖艳女子陪上；有的请领导出国考察、陪领导家属游山玩水、供领导子女出国留学，领导剪彩有“同喜费”、领导题词有“润笔费”、领导讲话有“讲座费”等等。

二、导致买官卖官现象屡屡发生的原因

买官卖官现象虽然出现了一些新的特点，但其权钱交易的本质没有变。买官卖官现象之所以禁而不止，原因是多方面的，既有领导干部个人思想政治素质方面的内因，也有体制、机制、制度和工作方面的原因，还有社会环境因素的影响。其中，最要害的问题是用人体制、制度、机制方面的原因。

一是干部工作某些环节缺乏严密规范，执行中“自由裁量”空间大。目前的干部选拔任用工作环节的程序规定得比较原则，执行中“自由裁量”的空间比较大。一些卖官者为了达到目的又规避追究，便想方设法钻干部政策法规的空子。比较常钻的空子是“干部动议”。在实际工作中，动议环节是选拔任用干部的起始环节，动议环节往往决定着干部选拔任用的“路径”和最终的结果。由于《党政领导干部选拔任用工作条例》对动议环节没有作出规定，一些卖官者就在这一环节大做文章，根据个人意愿确定“推荐”人选，划出“考察”范围，然后由组织部门“履行”程序。

二是制度在某些“一把手”面前苍白无力。尽管目前在干部工作的某些环节政策规定比较原则，有“操作空间”，但在各个主要环节还是有比较配套严密、科学规范的制度规则，遵循着这样的制度规则，买官卖官行为是很难轻易过关的。但在实际运作中，真正起作用的是“一把手”，往往是“一把手”独揽人事大权，制度在他们面前显得苍白无力。

三是被发现率和被查处率低下，惩罚成本难以发挥威慑作用。事实表明，在买官卖官行为被发现、查处概率较低的情况下，惩罚成本定得再高也起不到威慑作用；在被发现率极高的情况下，即使惩罚成本不高，买官卖官的机会成本付出概率也会随之加大，买官卖官行为还是会有所收敛的。实际上，正是因为买官卖官行为的相对隐蔽性，买官卖官行为被查处率不高，助长了一些干部的投机侥幸心理。而导致买官卖官行为查处率低下的原因之一是监督机制失灵。一方面，由于在一级党的组织中，反腐机构与党组织的“一把手”乃至班子成员在力量上相差悬殊，体制内的反腐机构没有力量对“一把手”构成监督威慑。此外，反腐机构与人员还面临着来自方方面面的压力，种种因素使得体制内的反腐效率低下在所难免。另一方面，体制外的反腐力量如公众监督、舆论监督等，由于不知情、缺乏有效法律保护，其监督也显得软弱无力。

三、防止和遏制买官卖官行为的路径

防止和遏制买官卖官行为，必须多管齐下，综合治理，推进干部工作科学化、民主化和制度化进程，关键是通过制度建设，切实做到公开、公平、公正，真正让能者上、平者让、庸者下。

第一，规范和限制用人初始提名权，这是防止和遏制买官卖官现象的关键环节。初始提名权是领导干部第一次提名干部人选的权力。规范初始提名程序，防止用人初始提名环节的随意性，确保提名质量，这在一定程度上可以提高卖官行为的难度和风险。一些地方的改革经验表明，从完善党政干部选拔任用初始提名制度入手，科学选择推荐提名范围，规范干部任用初始提名程序，是防止和遏制买官卖官行为的关键环节。要切实做到任何人初始提名都要进行书面提名推荐，填写初始提名推荐表，再由组织部门根据工作需要和干部选配、班子调整计划，对各类提名推荐人选是否进入民主推荐环节进行综合分析、统筹核定，再根据民主推荐确定考察对象，进入选拔任用程序。

第二，积极推行干部任用票决制，这是防止和遏制买官卖官现象的最后“关口”。票决制的特点是一人一票，买官者要想买官成功，就要贿赂所有成员；而卖官者由于只掌握一票，因而不能从根本上影响投票的结果。因此，票决制是提高买官卖官行为风险的重要措施，也是防止买官卖官行为的最后“关口”。目前，一些地方党委（党组）已越来越多地实行了讨论决定干部“票决制”，即党委常委会或党组对拟任人选进行无记名投票表决，有的还是差额表决，有效地克服了少数领导人在用人上独断专行、个人说了算的问题。但应看到，“决定”不同于选举，实行票决的前提必须是在投票前进行充分的讨论酝酿，集中正确的意见，形成最后的决策。要防止投票表决前讨论并不充分，甚至形不成讨论的局面，从而简单地通过投票表决形成决策，得票多少直接决定干部能否任用的情况出现。

第三，强化对干部任用工作全程监督，这是防止和遏制买官卖官现象的重要保证。对买官卖官现象的整治既要坚持正面教育，更要切实加强对选拔任用干部工作的监督检查，加大打击查处力度，发现一起，查处一起，形成吏治从严的良好社会环境。组织部门要加强与执纪执法机关、审计等部门的联系，疏通信息渠道，健全协调配合机制。要充分发挥人民群众的监督作用，对群众举报买官卖官的问题要认真调查核实，一经查实，不仅要将买来的官坚决撤掉，还要对有关责任者坚决绳之以党纪国法。制定干部任用责任制、干部推荐考察责任制度等，实行“谁任用，谁负责”和“谁推荐考察，谁负责”的用人失察失误责任追究制度。凡是有问题的干部得到提拔任用的，必须追究其任用、推荐、考察及主管领导人的法纪责任。

第四，规范官员权力和降低官职含金量，这是防止和遏制买官卖官现象的重要前提。权、责、利三者对称统一，是现代政治学的基本原则之一。限制官员权力和降低官职含金量，是坚持和落实权、责、利对称统一原则的基本要求。限制官员权力和降低官职含金量，必须完善社会主义市场经济体制，逐步让政府权力从社会和市场的诸多领域退出，由社会和市场的力量主导配置资源。要削减并规范官员的权力，使官员权力“有限”、“有度”、“有责”。官员职位除了合理合法的薪金收入、公务消费和职务待遇之外，再也不能得到其他的好处。只有真正让权、责、利统一起来，不得滥权、免责、贪利，摒弃了官本位意识，破解了“权力拜物教”，才能有效防止和遏制买官卖官现象。

第五，加强对干部的廉政思想教育，这是防止和遏制买官卖官现象的思想防线。只有当每一位干部真正认识到、体会到手中的权力是人民赋予的，而不是某个领导赐予的，更不可能是从某人手中买来的时候，我们的干部才能从灵魂深处彻底拒斥买官卖官的可耻行为。教育干部树立正确的世界观、人生观和权力观，使其认识到权力在手，责任在身，要掌好权，用好权，管好权。结合开展警示教育活动，对全体党员领导干部进行反腐倡廉教育，使广大领导干部自觉做到自重、自省、自警、自励。通过举办讲座、专题培训班和组织干部自学等多种形式，对领导干部进行党纪党风教育。从源头抓起，从教育抓起，就能有效地遏制用人上的不正之风。