充分发挥审判职能作用积极服务城乡统筹建设

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今年6月，国务院正式批准重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，这是中国在新的历史时期加快中西部发展，推动区域协调发展的重大战略部署，也是重庆继直辖后迎来的又一个推动政治、经济、社会、民生深刻变革的历史机遇。在新的历史时期，人民法院如何发挥审判职能作用为建设统筹城乡直辖市提供强有力任的司法保障，是摆在我们面前的一项光荣而艰巨的任务。

一、充分认识建设城乡统筹直辖市的重要意义，准确定位人民法院面临的形势和任务

一直以来，我国城乡之间未能建立起均衡增长的良性互动机制。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，城乡联系不断增强，但城乡分割的经济结构并没有从根本上得以改变，城乡差距不仅没有缩小，反而有一定程度的扩大，城乡居民收入增长失衡，生产资源要素流动失衡，文化、教育、科技、卫生等社会公共产品供给失衡。如何解决好城乡统筹发展的问题，已经成为全面建设小康社会的结点和难点。重庆作为一个中等省规模的直辖市，是典型的大城市带大农村，全市3200万人，农村人口就有2000万。这种突出的城乡二元结构，正是我国基本国情的一个缩影。解决好重庆城乡统筹发展的问题，不仅可以缩小甚至消除重庆的城乡差别，实现共同富裕，更重要的是这种体制机制方面的探索和改革，将会对中西部地区乃至全国产生示范效应。

要让广大法官积极投身城乡统筹直辖市的建设之中，就必须防止三种“不作为”倾向：一是不应作为，认为解决城乡统筹是政策向农村倾斜，但法院应当依据现行法律公平、公正地审理每一个案件，而不应因为在城市或在农村而有所区别，法院服务城乡统筹有违司法中立；二是不能作为，认为司法是立法的结果，在现有法律没有修订之前，法院不可能有所作为，否则就有可能违法；三是不愿作为，认为统筹城乡主要是统筹城乡劳动就业、公共服务、收入分配、发展规划、户籍制度等，与法院没有关系。

针对以上三种观点，笔者认为：第一，人是生而平等的，由于历史原因，形成了城乡之间人与人之间事实上的不平等，统筹城乡的初衷就是要逐渐缩小直至消除这种不平等。司法以追求公平正义为最高价值，在全社会都在呼吁、促成这种平等的时候，司法怎么能够置身事外？第二，统筹城乡是一项系统工程，涉及社会生活的方方面面。人民法院作为政权机构中的重要一环，发挥审判职能作用服务党和国家的中心工作是人民法院应尽的职责，也是建设城乡统筹直辖市的重要的、必须的保障。司法的介入，在一定程度上也可以促使其在法治的轨道内运行。第三，司法尽管是被动和消极的，但这种被动和消极并不是绝对的。在个案的处理中，司法可以通过积极的干预和适度的倾斜保护，矫正形式主义的僵化和不足，体现法律对实质正义的追求。第四，作为综合配套改革试验区，司法改革应当包括在“综合配套改革”的范围之内。试验就没有标准答案，所以改革的措施有可能不合理，改革的结果有可能不理想，但我们可以通过一次次的“试错”，为最后的成功奠定基础。

在重庆设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，是党中央和国务院深思熟虑的结果，可以说是大势所趋，人心所向，众望所归。在这样的形势面前，人民法院不仅应该有所作为，也必须有所作为，所以当前人民法院的主要任务是：解放思想，顺势而进，积极谋划，大胆创新，以扎实有效的审判工作为建设城乡统筹直辖市提供强有力的司法保障。

二、清醒认识可能面临的新情况和新问题，及时找准司法工作的新动向和新需求

统筹城乡的目标就是要树立和落实科学发展观，通过工业反哺农业，城市支持农村，逐步建立城乡统一的公共财政制度、分配制度、户籍制度、基本公共服务和社会保障体系等，最后消除城乡差距，实现共同富裕，做到城市和乡村、市民和农民的真正平等。要打破长期以来形成的城乡二元结构的坚冰，必然会面临很大的困难，笔者认为，主要存在以下四个方面的“滞后”：

一是司法依据的滞后。“不能作为”的观点尽管过于消极，但并非毫无道理。以事实为依据、以法律为准绳是审判工作的基本原则，但法律总是落后于形势发展的步伐。如果审判程序和实体处理因配合形势发展的需要而过于突破甚至背离法律，既有损于司法的严肃性，更有损于法律的权威性。如社会普遍关注的城乡人口“同命不同价”问题。一直以来，我们实行的是差别赔偿标准，在城乡统筹的背景下，这种赔偿原则能否突破？突破到什么程度？如果不予明确统一，各地法院就有可能按照各自的理解各行其是。

二是司法理念的滞后。城乡统筹是个新事物，它的真正含义是什么，如何统筹，要采取什么措施，达到什么效果，目前都是“摸着石头过河”。司法工作如何服务城乡统筹，对人民法院也是一个新课题，很多认识问题都有待理清。比如：城乡统筹应当是法治框架内的统筹，但法治的原则性与试验区的灵活性应当如何有机地统一?城乡统筹应当是和谐氛围下的统筹，但强调司法的柔性会不会损害法律的刚性？城乡统筹应当是发展过程中的统筹，但司法服务如何才能在短期利益和长远利益、局部利益和整体利益之间寻找最佳的平衡点？对这些问题，还是模糊不清的。

三是司法资源的滞后。重庆一直是“小马拉大车”的格局，设立城乡统筹试验区，首先是做大城市，然后由城市反哺农村，实现共同富裕。目前重庆的城市化率为46.7%，通过城乡统筹，城市化率将达到70%以上，农村人口下降到1000万，也就是有1000万的农村人口转化为城市人口。如此巨大的转变，必然会带来很多的社会问题，土地征用、城市改造、资源分配、环境保护、教育保障、劳动争议、权属纠纷、合同纠纷、房地产纠纷、行政诉讼等案件将会大量增加，人民法院尤其是基层法院将会面临巨大的压力。要保证司法工作的有效开展，必须确保法院人、财、物的合理配置。以法院经费为例，财政拨款仍以诉讼费的收取作为标准，但新的诉讼费收费办法实行以后，诉讼收费大幅下降，并且还有很多收费后又退费的情形，诉讼收费往往出现入不敷出的现象。在法院自身都没有统筹好的情况下，如何能够有效地服务于城乡统筹？

四是司法环境的滞后。城乡统筹是各个方面、各个环节、各个部门协同配合的结果，但城乡统筹又是一个新生事物，各部门的认识不一致，推进的步骤不一致，法院如果节奏超前，很难取得有关单位的理解和支持，导致法院裁判结果得不到应有的尊重和执行。

要解决上述问题，人民法院必须着重抓好以下几个方面的工作：

一是要积极建议有关部门对相关法律法规及规章进行制定、修改和完善。我们的工作方式往往是急风暴雨式的“运动战”，习惯于先发展、后规范。这样做的好处是推进速度快，效果立竿见影，弱点是工作推进缺乏整体性、有序性、连续性和长效性。我们应当汲取以往的经验教训，在统筹初期就认真抓好法律化、制度化建设，尽可能地以地方法规、规章来规范、约束、促进城乡统筹，力求先规范、后发展，边发展、边规范，确保城乡统筹依法、有序、有效推进。人民法院在审判过程中发现的法律问题及管理漏洞，要积极、及时开展司法建议。在办案过程中要抛弃就案办案、机械办案的思想。积极开展司法调研，从某一类案件中总结出纠纷产生的原因及解决对策，尽可能地实现司法建议服务功能的最大化。

二是要牢固树立社会主义法治理念。法院干警要充分认识城乡统筹的重要意义，自觉服从和服务于党和国家的工作大局。在日常工作中要坚持司法公正和司法公开，广泛接受社会监督，以公开促公正；坚持和谐司法，强化调解意识，注重调解技巧，完善调解激励机制，健全调解网络，努力化解社会矛盾，减少社会对抗；坚持司法为民，对社会弱势群体进行适度的倾斜保护，通过司法救济、诉讼指导、开展巡回审判、提高诉讼效率等方式，实现诉讼便民化、快捷化。法律文书要制作简洁，说理明了，切忌篇幅冗长、表述繁琐、说理深奥。

三是要主动寻求多方支持。法官队伍80%在基层，案件数量80%在基层，服务城乡统筹的主要工作也在基层，解决好基层法院、法庭的自身建设问题至关重要。市高院通过三年的“基层基础工作年”活动，很大程度上解决了基层法院尤其是偏远地区基层法院、法庭的硬件建设，但目前仍有很大一部分基层法院还是欠债法院，法院领导的主要精力都放在了找钱还债、找钱解决干警福利待遇上。要解除法院的后顾之忧，必须积极争取党委、人大、政府的大力支持。法院应当主动将自己置身于建设城乡统筹的大局之中，重要工作、重要情况、重大举措、重大案件和实际困难要及时向党委、人大汇报，与政府通气，遇事多从全局考虑，以实际行动争取党委、人大和政府的理解、信任和支持。

四是要努力树立司法权威。党委、人大、政府的大力支持既是解决法院自身问题的重要保证，也是改善司法环境的有力武器。法院在审判工作中要高度重视政法委的指导、协调作用，不单干，不蛮干，多沟通交流，求得共识。在原则问题和无法协商的情况下，法院要敢于坚持依法办事，筑牢维护社会公平正义的最后防线。

同时，人民法院在服务城乡统筹改革试验的过程中，还必须着力抓好以下五项工作：一、进一步解放思想，转变观念。必须充分认识人民法院在服务城乡统筹发展中的重要地位和作用，牢固树立大局意识和全局观念，坚持法律效果与社会效果相统一，紧紧围绕各级党委、政府在推进统筹城乡综合配套改革试验过程中出台的政策措施开展工作，努力营造权利受尊重、行为有规范、纠纷可诉求、利益能保障的法治环境。二、健全工作机制，强化审判职能。在进一步健全审判流程管理制度、案件质量评查制度为主体的审判运行机制的基础上，切实加强对城乡统筹改革发展过程中的重点案件的审判指导，引导法院高度重视并妥善处理在城乡统筹改革试验中可能大量出现的“涉农”纠纷案件、土地流转纠纷案件以及其他新类型案件和热点敏感纠纷案件。切实加强人民法庭建设，充分发挥人民法庭在服务城乡统筹中的重要作用，努力打造适应统筹城乡综合配套改革试验需要的审判工作运行机制。三、增强宗旨意识，落实司法为民。坚持司法关注民生，畅通便民诉讼渠道，落实司法为民措施，健全便民诉讼网络，为人民群众提供及时有力的法律保护和司法救助。大力加强诉讼调解，积极探索完善以人民调解为基础、行政调解为补充、诉讼调解为主导、司法审判作保障的多元化纠纷解决机制，努力为城乡统筹发展营造和谐稳定的环境。四、加强调查研究，及时提出决策建议。在围绕各级党委、政府出台的政策措施，解决统筹城乡综合配套改革试验过程中出现的法律适用问题的同时，深入挖掘审判过程中发现的重大社情民意，及时报告城乡统筹改革过程中出现的法律问题，为党委、政府推进改革提供决策建议，确保统筹城乡综合配套改革试验顺利推进。五、加强队伍建设，提高服务水平。始终把加强队伍建设作为法院的根本性和基础性建设抓紧抓好。高度重视法官的教育培训和管理，不断提高法官的司法能力和水平。大力加强纪律作风建设，确保司法公正、高效、文明、廉洁。

三、认真履行审判职能，积极服务城乡统筹建设

城乡统筹的重点在农村，但涉及农村的法律制度不健全，大多数村民法治意识欠缺，广大农村一直是社会主义法治建设的一个薄弱环节。在建设城乡统筹的过程中，司法应当适度地向农村倾斜，确保城乡的协调发展。

(一)发挥刑事审判职能，维护“平安统筹”

坚持“严打”方针，对各种侵害农民人身、财产安全的案件；对违法侵占耕地、破坏农田水利设施、破坏乡村基础设施的案件；对贪污、侵占、挪用集体财产和农业建设资金、财物的案件；对制造销售假冒伪劣生产资料和生活资料的坑农害农案件；对危害农村社会正常生产、生活秩序的“村霸”和黄赌毒等犯罪分子，坚持快审快结，依法惩处。

发挥少年审判职能，维护农村青少年合法权益。突出教育、感化、帮教工作，做到能缓则缓，尽量采取社会化的行刑方式；以“青少年维权岗”、“岗村对接”等活动为契机，加强与团委、关工委、妇联、学校、社区等部门的联系，建立青少年维权网络，深入学校、农村开展法治教育，提高青少年的法律意识；做好适用非监禁刑的和刑满释放未成年犯的回访考察和帮教工作，防止重新犯罪。积极开展社会治安综合治理。选择贴近农民群众和农村工作的典型案件，通过公开审判、以案释法、送法下乡，提高村民的法治意识和法律观念

(二)发挥民商事审判职能，维护“和谐统筹”

围绕促进农民增收和农村社会保障体系的建立，妥善审理涉农经济纠纷案件，提高各类企业依法经营的水平；处理好各类农村土地承包、转包、租赁、征用及农副产品购销等合同纠纷，维护农业生产秩序；审理好农民房屋、宅基地使用及婚姻、继承、赡养、抚养等纠纷，化解社会矛盾，促进农村精神文明建设；审理好涉及农民养老保险、社会救助及农民工的劳务费纠纷、工资纠纷等案件，保障其合法权益。

坚持“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的原则，实行庭前调解、庭中调解、庭后调解、判前调解相结合，把调解贯穿于办案始终；拓宽调解范围，探索刑事自诉案件调解、行政协调、执行和解的新思路；构建以司法为主导的多元化纠纷解决机制，加强对人民调解的指导，通过人民调解员专题培训、以会代训、旁听庭审、参与调解等方式，提高人民调解员调处民间纠纷的能力和水平。加强诉讼调解与人民调解的对接，对经人民调解组织调解达成的调解协议进行审查，凡自愿订立且未违法法律规定、公序良俗的，依法予以支持。建立法官与调解组织的联络机制，采取上门协助的方式，实行调解互补。

(三)发挥行政审判职能，维护“法治统筹”

重点处理好土地审批、土地征用、环境保护、城乡建设和社会治安管理过程中出现的行政争议，从利于保护农民合法权益、利于促进农业发展、利于落实城乡统筹改革措施的原则出发，依法受理并及时审理；对行政非诉执行案件，在坚持合法性审查的同时，依据国家的相关政策，耐心细致做好教育疏导工作，实现法律效果和社会效果的统一；坚持大胆收案，公正裁决，对行政机关合法的具体行政行为依法维持或确认，对违法或不当的具体行政行为依法撤销或变更；注重行政协调，积极调和政府和群众之间的关系，减少社会对抗；积极开展司法建议，堵塞行政执法或管理中的漏洞，促进行政机关依法行政；加大行政审判的宣传力度，增强群众的法治观念和对行政诉讼的信心，提高群众依法保护自己合法权益的能力和主动性。

(四)认真落实司法为民措施，维护“人本统筹”

人民法院要着重从四个方面下功夫：一是在方便诉讼上下功夫。推行电话立案、预约立案、上门立案，建立导诉制度、繁简分流制度、小额诉讼速裁制度、审判流程管理制度等，提高诉讼效率，方便群众诉讼，减少群众讼累；二是在巡回审理上下功夫。建立巡回审判站和诉讼联系点，实现“以法庭为中心”向“以农民为中心”的转变。在农忙季节还可以实行弹性工作制，利用早中晚或节假日时间就到办案；三是在保护弱势群体上下功夫。加大司法救助力度，对符合条件的案件尤其是农民工追讨工资、工伤抚恤等诉讼，要坚决落实诉讼费减、免、缓制度，解决困难群众的“告状难”。积极争取建立执行救助基金，保障权益实现；四是在处理涉农信访申诉上下功夫。变上访为下访，开展下乡接访、主动接访、集中接访、巡回接访认真处理农民群众反映的热点、难点问题。提高审判质量和效率，落实判后答疑制度，从源头上减少涉诉上访。