看城市住房保障体系之构建

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8月13日，国务院《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（〔2007〕第24号文）。在广大城市低收入住房困难家庭的一片欢呼声中，人们感受到了党和政府对民生问题的深切关注与对弱势群体的温暖和关怀。然而，社会问题是相当复杂的，任何问题的解决不可能不遭至阻力而一帆风顺。这里，笔者向关心这一问题的同仁推荐两篇文章——中国社会科学院金融研究所研究员易宪容所著《24号文对中国未来房地产市场的影响》和中国人力资源开发研究会会长刘福垣所著《功能分类，区别对待—进一步完善住宅体制的建议》，这两篇文章均发表在中国政策科学研究会主办的《今日中国论坛》杂志2007年第10期上，的确值得一读，对我们理解24号文大有帮助。笔者结合两篇文章的基本内容有重点的进行介绍，并谈谈自己的学习体会和认识，与大家共同研讨。

一、24号文几个突出的创意所在

第一、“住房是重要的民生问题”

24号文的第一句话就是：“住房是重要的民生问题”。这就是说，24号文明确肯定了中国的房地产市场发展就是为了改善居民的基本居住条件，住房的民生问题是房地产市场发展的根本。这表明，中国的房地产市场发展并非仅是支柱产业的问题，并非是如何来拉动GDP增长，也并非是如何扩大内需，而是如何来解决全国人民的基本住房条件，来提高全国人民的住房福利水平。提高与改善人民住房福利水平是中国房地产市场发展的根本及准则。因为，住房问题关注民生，不仅体现了居民基本居住权的现代文明，而且体现了我们党的一切为人民服务的根本宗旨，体现了中国土地公有制让全体人民共同分享社会成果的要求。笔者认为，将住房作为重要的民生问题来对待和解决，是我们党和国家近几年所全力推行的惠民、利民政策的又一大亮点，必将给广大城市低收入家庭带来福音，从而缓解住房困难之压力，将极大地调动广大市民建设城市文明，投身小康工程的积极性，为创造城市和谐，社会和谐贡献力量。

第二，构建城市居民住房保障体系

随着国内房价快速上涨，城市居民的住房矛盾越趋激化，特别是城市低收入民众的住房问题更加突出。24号文表明要通过建立廉租屋及经济适用房的城市居民住房保障体系来解决这个问题。因此，24号文对廉租房和经济适用房的基本对象、建筑面积、产权属性、资金来源、市场流转等方面作出了具体规定，以此保证城市低收入群体基本居住条件，以此建立和完善中国的住房保障体系。笔者认为，24号文明确地确定廉租屋制度是解决城市低收入家庭住房问题的主要途径，是针对城市低收入户的经济条件和生活状况所作的切入实际的方案设置，既解决低收入户的住房困难，又不致于加重他们的经济负担，实为一举两得的民心方案，一旦推行得当，则城市住房体制改革必跃上一个新台阶。

第三，深切关注农民工住房问题

尽管24号文强调的是解决城市低收入居民住房困难问题，但对于城市化过程中农民工的住房问题也列入城市住房保障体系所关注的问题之内。这表明，城市住房保障体系并不是以户籍为基点，而是以城市居住者的居住条件为基准，城市化进程中农民居住困难问题同样要纳入各地政府住房保障体系之内。如果这样，不仅有助于进城后的农民工居住条件的改善，也有助于中国城市化的进程。笔者认为，党和政府十分重视农民工问题，2004年到2007年连续出台的四个中央一号文件都强调了农民工问题的重要性。2006年3月27日，在九亿农民的热切期盼中，国务院《关于解决农民工问题的若干意见》正式公布，24号文将农民工住房问题纳入城市住房保障体系，是对全国近两亿农民工的亲切关怀，他们作为城市建设者理应得到关爱和照顾，也是一项新农村建设的重大举措，必将产生划时代影响。

二、24号文实施所面临的困难

一是，24号文虽然将住房确定为重要的民生问题，但从决策程序上却没有将其上升为公共政策问题。既然住房是重大的民生问题，既然房地产发展的根本是改善居民的住房条件，那么政府就应当将房地产市场发展作为重大的公共问题来考虑。这样一来，就得研究中国采取什么样的房地产发展模式、全体居民如何改善居住条件、土地利用应如何决策控制等一系列重大问题，而不是单纯的仅仅解决城市低收入家庭的住房问题。如此将在宏观调控上有失偏频，顾此失彼，最终导致24号文贯彻不到位。

二是，由于未从公共政策上思考，故政策的民主性、科学性难以体现，也难以实现各个方面的利益平衡。比如，城市低收入者如何界定，以什么为标准，在全国总量比率是多少；又比如，这些在总量上不超10%的群体享有优惠住房条件，而约70%的中等收入者在高房价的冲击下不可能不流向租房族中，从而导致城市住房紧张，新的住房矛盾集聚上升，将形成严重的社会问题。

三是，24号文本身存在可操作性问题。近几年来，中央对房地产市场宏观调控出台一套又一套的政策，但为什么无法落实，并未产生好的效果，根本的问题就在于所谓的“有保有压”。在这样的情况下，任何一个地方政府都会把自己放在“有压”的政策范围下，而不会放在“有保”的政策之间，诸如，中央出台的一系列政策一到地方就消解于无形了。这次24号文的施行，各地都可能大叫因地制宜，强调有利于名地方的可操作性，自然会以各种方式来化解和消散保障性住房的政策。由此，贯彻的结果不容乐观。

四是，从24号文的政策目标看，意图希望把中国住房这个重大的公共问题分为两条线，一条是商品房市场，一条是保障性住房。前者由市场来管，后者不是市场的事情，即买不起房的通过政府解决。中国住房实行完全的“双轨制”，对于中国一个有70%人口为农民的大国来说，希望学习新加坡、香港模式来解决中国低收入居民住房问题是很不现实的。事实上政府还没有这种能力按“双轨制”思路解决住房问题。

三、完善住宅体制——功能分类与区别对待

刘福垣会长建议，根据我国人多地少的国情和国民经济目前的发展阶段，住宅按消费性质应分为社会保障住宅、正常消费住宅、奢侈性消费住宅三大类分别采取不同的政策。

所谓社会保障性住宅，是指政府为社会保障对象量身定做的住宅，是政府把社会保障开支转化为专项投资建设的住宅。对社会保障对象的住宅消费补贴是政府一定要耗费的财政开支，政府应当拥有一部分住宅产权，才能保证源源不断的补贴支出。政府凭借自己控制的国有房产，既可以作为调节市场的筹码，稳定住宅的售价和租赁价，也可以作为优质资产，使社会保障基金稳定增值。如此，社会保障住宅不靠市场，不靠捐赠，只靠政府在社会体系内解决问题。

所谓正常消费住宅，是指能够正常满足劳动力再生产和扩大再生产基本需要的商品住宅，一般每套在60—90m2范围之内，最大不超过100m2。正常消费住宅完全由市场决定租赁价格。消费形式由消费者自由选择。实行“明租、正税、除费、限贷”的新政策。“明租”即废除土地批租，一律实行年租制，由住宅产权所有者逐年向国家缴纳地租；“正税除费”指废除一切杂费，把一切为纳税人服务需要的费用堂堂正正的纳入税收范畴，与资产并轨，由业主逐年向政府纳税；“限贷”是银行贷款不能超过房产价格的50%，还款年限不能超过10年，不搞美国所谓的次按贷款。

所谓奢侈消费住宅，是指从经济学角度界定，超过劳动力扩大再生产正常需要的消费，与劳动力再生产无关的消费都是奢移性消费。在市场经济条件下，凡不影响他人正常消费，对社会没有明显危害的奢侈性消费，在法律和政策上一般不予限制。但由于土地和空间资源的不足，一部分人占用多了就会妨碍另一部分人正常消费，所以政府又必须对住宅的奢侈性消费作适当限制。按我国人均拥有土地现状，奢侈性消费一户面积不应超过200m2，凡超过100m2的部分应加倍征收资产税，超过200m2的则更高，这种土地公有制条件的地租政策，确能保证地租收归社会所有。