落实群众对干部的监督权问题研究

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时下，我们普遍认可的监督形式有党内监督、党外监督、制度监督、舆论监督、群众监督等几种。不可否认，这些监督形式，各有各的特点，各有各的长处。如党内监督，通过《中国共产党党章》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党纪律处分条例》等，从从严治党的角度，进一步加大了党内的监督。而在制度监督上，一些部门和单位针对容易产生权力真空，容易产生腐败的方面建立、健全和完善制度——其实这是一种内部监督形式。另外就是舆论监督。近年来，舆论监督的作用越来越被重视，一些大要案件，重大事故等更是在舆论监督下，得到了纠正和处理。从表面上看，舆论监督成为时下力度最大的监督形式了。然而，无论是从舆论监督范围，监督力度，还是监督效果讲，群众监督是最有效的。一项来自纪律监察部门和检察机关的数据表明，目前被查处的腐败案件中，有80%来自群众的举报——这种举报就是一种很好的监督形式。群众监督具有广泛性、及时性、主动性、现实性等特点，在国家权力监督体系中处于基础性的重要地位，起着其他监督形式不可替代的作用。群众监督代表民声、民情和民意，信息来源最为广泛，是最大多数人的监督，也是最大范围的监督；群众监督主要是靠广大群众主动自觉的监督意识和行为去实现的，而其他监督往往是在接到群众举报揭发后进行监督处理，是通过群众监督引发并实现的。没有广大群众直接参与的监督，其他监督就难以取得应有的效果。

近年来，五河县委在坚持党管干部原则的前提下，解放思想，创新思路，落实群众对干部工作的监督权，取得了明显效果。

一、基本做法

1、依靠群众认真搞好民主推荐。一方面，采取无记名投票、个别谈话的方式，根据得票的多少、群众个别谈话的集中意见、本单位党组织的意见，确定后备干部，进行培养；另一方面，在换届或出现领导职位空缺时，到相关部门和单位，召开民主推荐会，公布推荐的职位和任职的条件，由群众无记名投票的方式推荐考察对象人选。

2、依靠群众搞好组织考察。考察前，推行“干部考察预告制”，通过张贴《考察预告》的形式，将拟考察对象、考察组的基本情况等提前告知干部考察规定范围内的群众，让他们提前了解；考察中，通过民意测评、个别谈话、走访了解、专项调查等方式，广泛听取群众意见，依靠群众深入全面了解考察对象的“德、能、勤、绩、廉”综合情况。

3、依靠群众推行任前公示制。对拟提拔任用对象，在正式下文任用前采取公开栏、电台、广播多种形式进行公示，进一步听取群众意见，对有群众反映问题的拟提拔对象，经查实足以影响任用的，取消任用。

4、依靠群众坚持和实行试用期制度。对新提拔的非选举制领导干部均实行试用期一年，试用期满后再通过民意测评、个别座谈、走访座谈的形式，广泛听取群众意见，深入了解新提拔人选任职后的各方面表现，确定是否正式任用。

5、依靠群众搞好干部考核。对领导干部的平时考核和年度考核，不仅要看相关的资料，更重要的是通过民主测评、找群众谈话、个别走访等办法，听取群众的评价和反映，掌握领导干部的综合情况。

6、依靠群众做好干部的日常监督。坚持和完善领导干部述职述廉、个人重大事项报告、诫勉谈话、回复组织函询、经济责任审计等制度，充分利用经济责任审计结果，加强对领导干部，特别是对“一把手”的日常管理和监督。聘请干部工作监督员，注重发挥干部监督特约信息员的舆论宣传、信息收集和监督反馈作用，让他们参与到干部工作的各个环节中，提高干部选拔任用的质量。

二、存在的问题

1、群众监督意识不强。从监督主体方面看，一是不愿监督。有的觉得单位“一把手”大权在握，自己说了也不顶用，只要不损害自己的利益，就不闻不问，息事宁人。二是不敢监督。由于监督风险过大，即使发现问题，但怕遭到打击报复，也不敢监督。从监督客体方面看，一是不重视监督。有的领导没有认识到群众监督的重要地位和作用，认为多一事不如少一事，甚至认为是给自己找麻烦，未给予应有重视。二是不让监督。部分领导干部怕失去权力和信任，不愿接受群众监督；有的领导干部本身存在这样那样的问题，因而以各种借口规避监督。三是存在片面认识。群众片面认为干部选拔任用工作坚持群众路线、落实群众对干部的监督权是做样子、走过场，自己的意见对领导干部的选拔任用起不了什么作用，因而不愿履行自己的权利，不向组织上表达真实意愿，不能为正确使用干部提供依据。

2、群众缺乏监督条件和能力。广大群众作为群众监督的主体，在权力、资源、信息等方面处于弱势地位，对权力的监督往往缺乏必要的条件和能力。一是权力运行公开的广度和深度不够，有的甚至是暗箱操作，群众对领导干部的公务活动、社交往来和家庭状况知之甚少。二是群众缺乏实施监督所必需的条件。经济工作和权力运行日益专业化、复杂化，群众由于缺乏实施监督所必需的专业知识和技术手段，往往无从着手，无能为力。一些群众代表由于素质等方面限制，往往“不会说”、“不敢说”、“说不好”，成了摆设。三是群众对干部工作的某些方面不知情或知情面不宽的问题还在一定程度上存在：有的群众对干部任用工作的政策、标准、要求不太清楚，往往是就事知事、就人知人，组织公布什么才知道什么；有的群众对被推荐、考察的人选的知情权局限在知晓干部任用名单、基本情况等浅层次的东西，而对他们的道德品质、领导能力和主要工作业绩知之甚少；对选拔任用干部工作的各个环节的工作情况知情范围较窄；对自己参加民主推荐、民主测评和反映问题的核查结果不太了解。

3、群众监督立法滞后。有关群众监督的规定多为党内文件和规范，上升到法律层次的少。由于法制不完备，群众监督中的权利义务关系、程序、责任等缺乏明确的规定，导致群众监督常常处于“无法可依”的被动局面。在民主推荐、考察中，少数测评者或谈话对象有凭个人感情用事的现象。同时，目前大多数采取的现场集中划票（推荐票、选举票）的做法也存在着一些弊端，不仅群众考虑时间短，而且容易左顾右盼，使参与者相互顾虑，不利于自主选择。

4、群众监督制度不完善。一是没有相关的制度规范。群众参与和公开办事的相关程序缺乏刚性，或者虽然建立过一些制度，但没有坚持下来。由于缺乏制约措施和有力手段，执行不力，出了问题无人负责、无法处理、无权追究，导致群众监督走过场、搞形式主义。二是有的监督规定过于原则笼统。重实体法轻程序法，重制定轻落实，一般要求多，实施细则少，缺乏完整可控的程序，操作性差。三是群众监督与党内监督、舆论监督、法律监督相互配合不够。群众监督缺乏其他监督形式的有力保障，资源未能有效整合，形成单打一和“虚监”状况。群众虽然有权民主评议领导干部，但群众的意见往往没有与干部任免、奖惩挂钩，从而挫伤了群众的积极性。四是保护机制不健全，不能有效地维护群众的合法权益，信访、举报、控申人遭受打击报复的现象时有发生。

三、存在问题的原因

1、信心不足，放弃自己的监督权。少数群众夸大干部队伍消极阴暗面，看不到绝大多数党员干部为实现党的目标，带领人民群众锐意改革、勤政为民、廉洁奉公的主流方面，偏重观察干部队伍的支流，对腐败分子和存在的腐败现象，惯于用“加法”或乘法推算之，以致于一叶障目，以偏概全，偏面认识反腐败形势，其后果是对发生在身边的权力腐败现象见怪不怪，对消除权力腐败由失望而失去监督信心。

2、意识淡泊，不愿不敢行使监督权。少数领导对群众监督持敌对态度，习惯于“居高临下，认为对下级对群众“怎么批评监督也不过份”，对自己却是“老虎屁股摸不得”，视群众监督为“找碴”、“挑刺”、“与自己过不去”，特别是当一些举报信层层下转的过程中，跑风漏气，有的领导干部甚至凭自己的猜测，在一些场合“指桑骂槐”，给监督人“穿小鞋”，进行打击报复，致使一些群众虽然对权力腐败深恶痛绝，但真正让他们“刺刀见红”时，却顾虑重重，采取息事宁人的态度，不敢不愿行使自己的监督权。

3、权力隐密，开展群众监督越来越难。群众监督的重点是领导机关和领导干部。少数领导干部在目睹群众监督利害之后，对群众监督由惧怕而倍加设防，不得不在“暗箱操作”，知情范围等方面做文章，千方百计剥夺群众的知情权，从而使群众监督的难度加大。

4、渠道不畅，群众监督的方法不多。主要表现在群众监督的法规制度不健全、不配套，群众监督的渠道有待于进一步拓宽，以致于群众监督仍处于一种自发的低水平层次上。加上群众监督向专门机关的监督转化制约因素过多，渠道不畅，直接影响了群众监督的效果，同时也挫伤了群众监督的积极性。

四、具体对策和建议

1、增强意识，提高认识。广大干部特别是领导干部和人民群众要不断增强群众监督意识。对各级领导干部，要加强群众监督重要性、必要性的教育和依法行政的教育，使其进一步明确权力是人民授予的，必须自觉接受群众监督，按照人民群众的意愿行使权力，并积极为群众监督疏通渠道、创造条件。对广大人民群众，要着力宣传其享有的各项监督权利，增强其依法进行监督的意识，鼓励和引导人民群众行使好监督的权利，保护和调动好人民群众行使监督权利的积极性。

2、完善制度，健全制度。要加快群众监督立法步伐，建立健全群众监督的法律、制度和机制，畅通群众参与国家和社会事务管理的途径，使人民群众当家作主的权利得到落实。要着力提高群众监督的立法层次，扭转群众监督的法律、制度缺位，特别是群众监督程序性法律严重欠缺的状况。要抓紧研究制定《群众监督法》，对群众监督的原则、内容、范围、职权、程序、方式等作出具体规定，对群众监督的各种形式予以明确规范；要在《公司法》修改中将职代会制度等职工民主管理、民主监督制度纳入其中，尽快修改完善《职工代表大会条例》，积极促进《民主管理法》的出台。

3、拓宽渠道，创新形式。一方面，要充分利用已有的监督形式，进一步推进政务、厂务、村务公开等各项公开办事制度，规范公开的内容、形式、程序，逐步实行重大决策咨询、听证、公开制度，不断健全完善领导干部公开述职述廉、民意测评、民主考核、任职公示等制度，加强群众监督的力度。另一方面，要大胆探索新的监督形式。在体制上，健全同体监督和异体监督、内部监督和外部监督、下位监督和上位监督有机结合的全方位监督体系；在方式上，变事后监督为主为事前、事中、事后全过程监督，变场外监督为场外监督与场内监督并举。

4、强化措施，健全机制。鉴于群众监督中存在形式主义、走过场的问题，必须建立健全配套的制约机制，确保监督取得实效，树立群众监督的权威，取信于广大人民群众。扩大人民民主、健全民主制度，要健全民主决策制度，实行程序化决策，完善重大决策的规则和程序，扩大民主决策范围。要完善干部人事制度，抓住任前监督环节，把好“入口关”，实行民主推荐制、考察预告制、党风廉政一票否决制和干部任前公示制等制度。要完善群众举报制度，充分利用现代信息技术，建立网络举报中心，通过举报网站、电子邮件等手段，方便公民举报，提高信访举报的效率和质量。要强化对群众监督的保护机制，保障监督主体的合法权益。要建立群众监督的激励机制，制定奖励监督有功人员办法，调动群众监督的热情和积极性。要形成对群众监督的支持机制，进一步发挥社会舆论、大众传媒等作用，使群众监督得到社会的普遍认同和有力支持。