建设系统治理商业贿赂的几点思考

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2005年7月27日，中共中央总书记对治理商业贿赂作出重要批示。2005年12月，中共中央政治局常委会召开会议研究治理商业贿赂问题。2006年1月，总书记在中央纪委第六次全会上发表重要讲话，指出要把开展治理商业贿赂专项工作作为今年党风廉政建设和反腐败工作的六项重点工作之一，强调要坚决纠正不正当交易行为，依法查处商业贿赂案件。国务院把工程建设列入今年治理商业贿赂的重点，这就需要我们对建设系统治理商业贿赂工作作一认真思考。

一、正确界定商业贿赂概念和特征

1.商业贿赂是指市场参与者在商业活动中，为了谋取商业利益，而故意采取各种贿赂手段，分割正常市场竞争秩序的行为。商业贿赂犯罪与其他类型的职务犯罪相比，突出的特点是它的系统性、辐射性，具体表现为经营者通过给予财物等手段获取交易机会或者其他利益，行贿范围往往覆盖其涉及的所有商业活动。而受贿者往往不只收受一个人或一个单位贿赂，还会涉及其他的行业经营者。行贿、受贿的不正之风形成恶性循环，最终变成一个行业的“行规”、“潜规则”。

2.商业贿赂是指经营者为销售或者购买商品而采用财物或者其他手段贿赂对方单位或者个人的行为。商业贿赂行为的特征有三个：（1）主体是经营者，贿赂对方为单位或者个人。（2）目的是为销售商品或者购买商品，即为达到商业目的，通过贿赂手段，获取优于其他经营者的竞争地位。（3）手段有两类，即财物手段和其他手段。

3.商业贿赂的主要表现形式：为争项目、占市场给予对方一定的回扣或好处费。从请客吃饭，到送“红包”和银行卡，再到名目繁多的“技术服务费”、“顾问费”、“咨询费”等等。

二、商业贿赂存在的社会环境和形成原因

南开大学国际经济法研究所与中央党校《中国党政干部论坛》编辑部就商业贿赂问题进行了联合问卷调查。其中，第二部分为对待商业贿赂的态度调查，有94.39%的人认为为了做成生意，会答应给予对方回扣；有90.65%的人为了逃避巨额罚款，会选择宴请执法人员；在做生意时看到其他生意人向执法人员行贿，只有14.02%的人选择举报，而54.21%的人认为一般不会，另有31.78%的人认为肯定不会，在做生意时，有76.64%的人选择给回扣、好处费和请客送礼的营销手段，20.56%的人选择不会。调查结果表明，公众对待商业贿赂的态度较为消极，商业贿赂已经被市场参与者默认为一种有效的营销手段，并被作为市场参与者与执法人员打交道的有效“润滑剂”。绝大多数被调查者并不愿意对所发现的商业贿赂线索进行举报，也就是说，商业贿赂已经成为一种不良市场“文化”。

天津南开大学国际经济法研究所所长、教授程宝库认为商业贿赂不良文化的形成有三个方面的原因：

一是不良商业环境的影响。商业贿赂在我国经济生活中普遍存在，绝大多数被调查者认为在中国做生意如果不请客送礼生意肯定做不好，这说明商业贿赂已经成为一种市场潜规则。而另一项统计结果表明，绝大多数被调查者认为，政府官员在发放许可证、资格认证、监督检查和其他市场管理环节受贿现象很普遍或比较普遍。这说明少数政府官员的索贿受贿行为在商业贿赂的滋生蔓延过程中起着推波助澜的作用。正如总经理所说：“商业贿赂虽然发生在经营者的交易活动中，但与政府机关及其工作人员滥用职权、以权谋私有密切关系。因此必须严肃查处政府工作人员利用职权参与或干预企业事业单位经营活动，谋取非法利益、索贿受贿行为。”在这样一种不良商业环境的影响下，商业贿赂不良文化逐渐形成。

二是传统商业文化因素的制约。中国人强调人际关系，这与漫长的封建社会和小农文化有关。商业贿赂在我国并不陌生。在这个传统的人情社会，商人就更需要建立庞大的关系网，“多个朋友多条路”就是这样一种“生意经”。清朝末年鼎鼎有名的红顶商人胡雪岩，一开始在小钱肆当学徒，1860年开始经营小钱庄，因善于拉关系，与官场中人往来，最终成为杭州城一大商绅，也成为今日许多人崇拜的“商圣”。改革开放前，中国没形成过一般意义上的商业社会。改革开放以来，市场经济体制逐步建立，但商业文明的滞后，传统商业文化的困扰，明显成为市场经济发展的制约因素。人们在市场上讲人情、拉关系，不按市场规律办事。传统商业文化成为扭曲市场竞争、滋生商业贿赂的因素。

三是以“权力行为”代替“法律行为”的结果。我国在反商业贿赂立法方面存在一些缺陷。而法律缺陷的产生，往往是以“权力行为”代替“法律行为”的结果，也就是说，起草立法的部门为了给本部门的“权力行为”留出充裕的空间，故意在法律规定上含糊一些，并对各部门法律之间的不协调、冲突、脱节之处采取回避的做法，把矛盾留给“权力行为”去运作。这样，漏洞百出或含糊不清的法律让企业无所适从，一些政府部门和官员也就理所当然不需要、也“不能”从市场退出。因为企业遵守法律有困难，需要执法部门“帮助”，执法部门参与市场不端行为，从中收受商业贿赂，或者让企业代办各种私事。甚至有些地方司法机关打着为地方经济“保驾护航”的名义，直接为企业提供所谓的“法律服务”，并在司法过程中照顾某些企业，乱拉关系。这不仅扰乱了市场秩序，也助长了司法腐败。

三、商业贿赂的主要危害

总理在国务院第四次廉政工作会议上明确指出，商业贿赂直接危害我国经济社会健康发展，违背公平竞争的市场原则，破坏社会主义市场经济秩序，损害人民群众的切身利益，毒化社会风气，滋生腐败行为和经济犯罪，已成为经济社会生活中的一大公害，必须坚决予以治理。面对中国反商业贿赂的战斗，有人却说商业贿赂有人情味、是经济发展的润滑剂。南开大学教授程宝库认为，商业贿赂中行贿者的动机是谋取商业利益，它是随着商品经济的发展而产生、蔓延开来的一种负面经济现象。根据《联合国反腐败公约》，它又是一种腐败行为，对我国社会主义制度的危害表现在：

1.造成经营者之间的不平等竞争，破坏了公平竞争秩序，它使市场竞争变成贿赂、人情及关系网的恶性博弈。

2.造成物价虚高，特别是一些医药企业实行高定价、高回扣，加重了国家和群众的负担。

3.严重败坏了社会道德和行业风气。

4.通过商业贿赂，假冒伪劣商品流入市场，使制售假冒伪劣商品的违法犯罪活动有可乘之机，消费者深受其害。

5.妨碍了质量、价格、技术、服务等效能竞争手段作用的发挥，市场配置资源的作用失灵，社会主义市场经济难以实现其本有的价值。

6.行贿的经营者作假账虚报成本，接受贿赂的单位或个人不入帐或隐瞒收入，前者抵税，后者不纳税，造成国家和地方税收大量流失。

7.国家工作人员接受贿赂，其后为保官或晋升行贿，严重破坏了国家廉政制度建设。

8.受贿者暗中出卖本单位利益，造成企事业单位管理的困难，严重破坏了企事业单位内部管理制度。

9.损害我国的国际形象，影响国际评估机构对我国腐败程度的印象。

10.商业贿赂加大贫富差距，一部分人一夜暴富，更多的人却因在市场竞争中受到不公正的排挤而收入减少，从而使得贫困人口增多。

11.商业贿赂滋生洗钱和有组织犯罪，其引起的社会不满情绪又会加剧社会冲突，造成一系列的社会动荡和犯罪率上升。商业贿赂泛滥将使国家陷于犯罪率不断攀升的恶性循环。

12.妨碍政府职能的转变，商业贿赂导致的竞争不公、市场混乱和违法犯罪使得政府监管力不从心，政府部门不得不强化对市场的干预，市场经济要求政府转变职能的目标难以实现。

13.商业贿赂导致政府公共开支的效益被削弱，或者大打折扣。

14.商业贿赂盛行所导致的官商勾结和结党营私妨碍了法律政令的实施，诱发地方和部门保护主义，加剧社会矛盾，妨碍社会主义和谐社会的构建。

总之，社会主义市场经济发展到现在，商业贿赂对市场经济和国家廉政制度有百害而无一利，绝非经济发展的润滑剂。

可以毫不夸张地说，商业贿赂将使市场经济陷于毁灭，使社会道德腐化堕落，使社会发展落入迷途，根治商业贿赂是我国反腐败斗争的必然要求。

四、建设系统商业贿赂发生的主要环节及存在原因

1.建设系统商业贿赂发生的行为主体：

建设系统商业贿赂主要发生在企事业与企事业、企事业与建设单位、企事业与建设行政主管部门之间。行为主体：一是企事业单位及其管理人员和业务人员；二是建设单位及其管理人员或工程项目的监管者；三是负责规划审批、房屋和市政基础设施工程建设、市政公用事业和其他一些实行审批的建设行政主管部门及其工作人员。

2.建设系统商业贿赂容易发生的主要部位和环节：

建设系统商业贿赂主要发生在房屋和市政基础设施工程建设、市政公用事业单位产权交易等部位，出现在工程招投标、项目分包、材料设备采购、项目预决算、资产评估、特许经营权取得等环节上。如：有的建设和房地产主管部门工作人员在资质、资格审批中，收取贿赂，不执行市场准入标准，违规发放资质资格证书。在工程招标投标中，一些发放方利用发包权收受投标人的贿赂，明招暗定，泄露标底，或收取好处后强行指定承包方；一些企业通过贿赂其他企业进行陪标、串标，或向发包方、评标委员会成员、发包方委托的招标机构等直接行贿，谋取中标；有的又将承包的工程倒手转包，从中收受贿赂。在材料设备采购中，供应商通过向施工企业或建设单位行贿，导致施工企业或建设单位舍近求远、舍优求劣，购买使用质次价高的材料设备。在施工过程中，一些施工企业向建设单位或设计单位行贿，通过变更设计增加工程量或提高价格等手段谋取不正当利益；有的设计单位违规指定设备、材料供应商，收取回扣。在项目预决算中，一些施工企业通过向建设单位有关管理人员行贿，虚设项目、重复计算工程量以骗取工程款；一些建设单位管理人员利用职务便利采取巧立名目、拖延付款等方式收受贿赂。在有的市政公用项目资产评估和国有企业改制中，一些企业和个人通过行贿侵吞国有资产。在城镇房屋拆迁中，一些单位和个人，通过向评估机构行贿，抬高或压低评估价格，非法获利，损害业主利益。一些评估、等中介机构通过给回扣获取业务等。2005年，全国30个省区市建设系统发现并查处的148件经济案件中，大多数都涉及到商业贿赂。以上问题的存在，严重背离了社会主义市场经济公平竞争的原则，破坏了市场交易秩序，危及了工程质量和安全，损害了广大人民群众的利益，败坏了政风、行风和社会风气，影响到建设事业健康发展。

3.建设系统商业贿赂发生的的原因：

一是共性原因：共性原因主要是指不良商业环境的影响及传统商业文化因素的影响、以权代法等因素。

二是个性原因：（1）建设系统是投入巨额资金在市场经济中运转的系统，无论是房屋和市政基础设施工程建设，还是市政公用事业产权交易，均涉及巨额资金的运用，离不开交易的商业行为，这从根本上决定了建设系统是易发商业贿赂的系统。（2）部分企事业单位内控机制不完善、行为不规范。相当部分企事业单位为了在市场竞争中获得比较优势，不惜运用各种正当的、非正当的竞争手段，这就出现了行为不规范的问题。相当部分企事业处在市场竞争的生死边缘，较为注重外部的竞争，往往忽视内控机制的建设，以至内部失控。（3）市场监管不到位。相比较十分活跃的市场交易，政府职能部门对于建筑、房地产市场的监管不到位，如建设工程招投标市场，全国各地无统一的监管模式，监管部门“走马灯”似的轮换，始终处于一种初始的“不成熟”状态，无法对涉及商业贿赂的非法交易进行有效监管。（4）体制不健全。市场经济取代计划经济如汹涌而来的浪潮，但我们的管理体制尚未健全完善，政府职能部门缺乏对市场经济体制下容易发生问题的研究，缺乏随机应变、随时提出对应措施的能力，甚至政府职能部门自身也往往成为参与市场经济交易的一方，主体角色不明，监管乏力。

五、治理建设系统商业贿赂的主要对策

建设系统治理商业贿赂既要重视当前，又要着眼长远，要运用教育、经济、法纪、行政等各种手段进行综合治理，统筹考虑。治理工作要与整顿规范建筑市场、房地产市场和市政公用市场秩序相结合，与反腐倡廉工作相结合，与建立惩防体系，建立长效机制相结合，具体要抓好以下几个方面工作：

（一）加强宣传教育，在全社会营造有利于治理商业贿赂的氛围。要多管齐下，运用一切可以运用的方法宣传治理商业贿赂的重要性和必要性，深刻认识到治理商业贿赂是完善社会主义市场经济体制的迫切需要，是提高我国经济整体素质和竞争力的必然选择，是进一步提升我国对外开放形象的重要举措，也是构建社会主义和谐社会的内在要求。要针对不良的商业文化因素，重建商业道德文化，并将其纳入廉政文化建设的总体规划中，把个人品德、家庭美德、职业道德和社会公德有机结合起来，扩大商业、企业廉洁文化教育面。在全系统大力倡导和营造廉洁经营、诚信经营的氛围，形成诚实守信、遵纪守法的新风尚。要运用典型案例开展警示教育，增强自律意识，筑牢思想道德防线，动员全系统干部职工、经营者积极投身到治理商业贿赂专项工作中去。

（二）理顺管理机制，建立治理商业贿赂的联动、协作机制。建设系统各单位在治理专项工作中要建立治理商业贿赂工作领导小组和工作班子。要加强建设系统商业经营领域的荣辱观教育，要把社会主义荣辱观教育与建设工程建设招投标、建设行政审批等紧密结合起来，有针对性地引导开展以诚实守信为荣，以见利忘义为耻，以遵纪守法为荣，以违法乱纪为耻的教育，认真实施自查自纠。同时，要加强与纪检监察、检察、公安、工商等部门的协调配合和沟通联系，建立信息通报、线索移送、案件协查和移交及联席会议等制度，健全和完善行政执法与刑事司法的衔接机制，进一步明确案件移送的标准及责任，各司其职，各尽其责，形成治理商业贿赂的整体合力。同时，要积极探索和试行多种形式的综合行政执法，提高执法效率，并进一步强化监管部门的责任，加大责任追究力度，严肃查处失职、渎职案件，将责任落实到实处，防止出现“人人有权而又人人无责”的现象，避免陷入“九龙治水年年旱”的怪圈。对建设系统各协会、学会要明确治理商业贿赂中的责任，由分管领导牵头开展相应工作。

（三）组织认真的自查自纠，发现问题，纠正问题。建设系统各单位都要组织认真的自查自纠，切实按照市委要求认真加以落实。局机关要带头自查自纠，并指导、督促本市、本行业企事业单位认真开展自查自纠。自查自纠的内容主要是查思想认识有否到位；企事业单位和行政机关在公务活动中是否给予、收受回扣，是否有假借劳务费、信息费、服务费、赞助费、外出考察等各种名义，违反职业道德和市场规则，影响公平竞争的不正当行为；企事业单位在经营、财务、购销等管理制度方面是否健全，本单位有无“小金库”、账外账、账外物等等；行政机关要从制度建设方面认真查找监管的薄弱环节和漏洞，对存在或可能发生的问题要予以认真的梳理。企事业单位、机关科室、社团协会都要针对发现的问题制定改进措施，落实整改责任。在自查自纠中一定要防止出现“自我感觉良好”，无视商业贿赂问题存在的现象，对可能存在的问题认真查找、梳理，以便有效预防和纠正。对自查自纠不力的企事业单位，市建设局要加以督导。对拒不自查自纠、掩盖问题的，一经发现，要从严处理。

（四）动员全社会揭露、监督建设系统商业贿赂。自查自纠如果没有“王佐断臂”的勇气，难免走过场、搞形式。因此，在继续重视发挥行风、党风廉政建设监督员队伍作用的同时，必须动员全社会来揭露建设系统的商业贿赂行为。一要牢牢盯住容易发生商业贿赂部位的关键人物。有关接触财务、参与交易、经营的有权人物和具体办事人员、财务人员是被监督的重点对象。二要重视交易中的“异常现象”。对暗箱操作，背离市场价值规律，用常理难以解释的“异常现象”要予以格外的关注，并从中发现问题。三要抓住质量、安全问题追查。运用商业贿赂取得的工程建设项目，其商业贿赂费用“成本”是羊毛出在羊身上，势必出现偷工减料、以次充好、质量低劣的豆腐渣工程。对质量、安全存在问题的工程，要抓住不放，深入责究，使那些商业贿赂分子非但得不到好处，还要承担损失责任。建设行政机关要特别关注解决“灯下黑”问题，牢牢盯住财政资金等公共资金投入建设的建设工程项目。四要建立同行监督机制。要听取同行业的意见、建议。商业贿赂行为极大地损害了其他竞争者的利益，破坏了市场公平竞争的原则，而同行又是知情知底的业内人士，要向那些有较强商业、职业道德的行内人士调查了解，发现问题，寻找解决问题的办法。五要重视群众举报。群众举报也可能无确凿证据，但无风不起浪，查一查有利于抑制商业贿赂肆无忌惮的风气。要建立举报制度，充分保护举报人，同时重奖举报人。

（五）惩防并举，建立遏制商业贿赂蔓延的长效机制。治理商业贿赂专项工作是阶段性的，但关键在于建立长效机制。一要建立健全治理、遏制商业贿赂的法律法规和纪律体系。要在现行法纪的基础上研究制定出台治理商业贿赂的专门法律，堵死漏洞，明确主体对象和内容，明确商业贿赂的种种形式和易发生的环节、部位，明确整治商业贿赂的各种办法。二要加快建立健全财会、信用制度，加强金融监管体系建设。要努力构建社会信用体系，实施企业、法人诚信守法信用记录制、公示制。同时加大对公司、会计和中介机构的监管力度，减少商业活动中的现金交易，防止做假账等行为。政府部门应当把企事业信用制度，作为一个重要的管理方面，建立相应的企事业信用制度。对信用好的企事业，要采取措施加以鼓励；对于信用差的企事业单位，予以处罚，并利用媒体、网络进行曝光。建筑业、房地产业等协会、学会及行业主管部门领导尤其要引导企事业单位诚实守信。三要加强商业监管机制建设。要整合政府部门之间的相关职能，要从立法上加以规范，应当按照主管统一、职权明确、措施有效、程序正当的原则设计、规定反商业贿赂行政监察程序规则；加强商业贿赂查处机关的力量建设，增加对商业贿赂的行政处罚类型的经济处罚力度。四要严肃查处商业贿赂案件。建设行政机关要在加强建筑、房地产交易市场建设的同时，会同执纪执法机关加强监管查处力度。依法查处商业贿赂案件，坚决遏制商业贿赂的蔓延，有利于增强教育的说服力、制度的约束力和监管的威慑力。对涉案金额大、情节严重性质恶劣、严重侵害群众利益和破坏市场秩序的案件，必须从严从重从快查处，严惩违法犯罪分子。要坚决查处国家公职人员利用职权参与或干预企业事业单位经营、牟取非法利益、索贿受贿问题。五要坚持以发展和改革推进治理商业贿赂工作。继续严格执行建设资质资格管理、市政公用事业、房地产交易与房屋权属登记、住房公积金、城镇房屋拆迁等公开办事制度，推进依法行政和政务公开；完善房屋和市政基础设施工程管理和招投标制度，充分发挥有形建筑市场作用，加快推进建筑市场、房地产市场信用体系建设，配合检察部门推行行贿犯罪档案查询制度建设，加强对特许经营企业及经营活动的监督，督促建设系统企事业单位进一步强化管理，建立健全自律机制，加强对经营环节的监管，发现问题及时纠正。加强诚信建设，开展建设诚信行业、企业活动，强化协会、学会管理，完善行规、行约及服务标准等，推进行业自律。市建设局郑人杰