浅谈工商机关企业登记的审查责任

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工商机关是企业登记主管机关，肩负市场主体的准入职能。朱熔基总理曾强调：，“工商管理部门要把好市场主体的入门关，当好市场运行的裁判员，做好市场秩序的坚强卫士”。市场经济转型期，做好市场主体的准入工作，意义重大。然而企业登记审查究竟履行什么义务，承担什么责任？是我们需要认真探讨的问题。

一、形式审查和实质审查

企业登记程序包括受理、审查、核准、发照、公告五个阶段，审查程序是企业登记管理的关键环节。所谓形式审查是对申请设立之企业提交的文件、证件的完备性、有效性进行的审查，实质审查则是对申请设立之企业所提交文件、证件和填报的登记注册书的真实性、合法性所进行的审查。

二、现有法律、法规的规定倾向于形式审查

1、关于企业法人登记。原1988年《企业法人登记管理条例施行细则》第55条规定审查程序主要为：“审查提交的文件、证件和填报的登记注册书的真实性、合法性、有效性，并核实有关登记实事项和开办条件”。2002年12月1日国家局96号令修订的《施行细则》第53条将审查程序规定为“审查提交的文件、证件和填报的登记注册书是否符合有关登记管理规定，并核实有关登记事项和开办条件”，此条应该理解为主要是对材料的完备性、有效性、合法性的审查，而不包括对材料真实性的审查。

2、公司登记事项的审查。《公司法》及《公司登记管理条例》15条、24条、37条对设立、变更、注销登记需要提交材料均做了规定。公司中除国有独资和外资登记需要特殊审批外，大多数公司登记是公司股东形成合法有效民事决议为前提。公司议事程序除要符合《公司法》要求，主要由公司章程来具体规范，对公司决议形成的具体细节、过程、时空要件，工商机关既无权以行政权力干涉民事行为，实际也不可能做到全程监督。只能就形成后的有关决议审查其是否符合《公司法》规定，做出其是否完备、合法、有效的判定。

3、国家工商局规范性文件《关于加强企业登记审查工作的通知》（工商企字〔2001〕291号）规定：“企业登记注册的受理、审查、核准人员依工作程序和各自的职权对企业登记材料和证明文件是否齐全、内容是否完备以及是否符合企业登记管理法律、行政法规和国家政策的规定进行审查”。受理、审查、核准人员的职责为：“受理人员对企业登记材料是否齐全进行审查，材料齐全的予以受理，并签署受理意见；审查人员对企业登记材料是否符合企业登记管理的法律、行政法规的规定进行审查，并签署审查意见；核准人员对受理、审查人员的意见进行复核，并在法定时间内签署核准登记或不予核准登记的意见”。

4、材料不实的法律责任。《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例》及其施行细则明确规定，办理企业登记时提交虚假证明文件或者采取其它欺诈手段，取得登记的，由登记主管机关责令改正，并处罚款；情节严重的，撤销登记，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，申请人提交申请材料和证明文件真实性的责任应由申请人承担，登记机关不承担相应的责任。2000年10月国家局关于《公司登记机关是否应对法定验资机构出具的验资报告的真实性承担审查责任问题的答复》（工商企字〔2000〕247号）明确指出“因验资证明内容不真实所引起的法律责任和后果，应由其验资机构承担”，公司登记机关只审查是否合法有效，是否属于法定的验资部门出具，而不承担验资报告真实性责任。

三、形式审查的把握

形式审查是对提交的文件、证件的完备性、有效性进行的审查，但从目前的登记机关实践看，不少登记人员对完备、有效的理解有所偏差，认为自己的责任仅仅是材料“有”即可，对材料是否“全”且“有效”疏于审查。如对验资报告审查，仅仅审查是否提交验资报告，是否盖有审验单位公章，而对该验资报告是否符合《注册会计师法》、《独立审计实务公告第1号—验资》的有关规定不予审查或审查不严，对提交的验资报告是否超过90日审查不严。虽然审验部门承担对审验结果的不实责任，但登记机关有权对认为不实的验资报告提出置疑，认为必要时，可以要求企业提交银行出具的出资证明、实物转让清单、专利证、商标注册证、土地使用权证明、资产评估报告及评估结果确认书或者股东、发起人认可证明等材料。所以，形式审查也要求登记人员对相关知识有一定程度的了解，否则就会被别有用心的人轻而易举地蒙混过关。

四、有关法理探讨

我国企业登记主管机关对登记要件的审查既要形式审查又要实质审查的全面审查方式产生于计划经济体制中，其出发点在于强化国家行政权力的运用和控制。但随着我国市场经济的发展，其缺陷正日渐突出。一方面，审查的内容越多，范围越广，投入也就越大，从而大大降低行政活动的效率。其次，企业登记主管机关有可能借实质审查的名义，对企业实施不正当的行政干预，甚至推行地方保护主义，使一些具备设立要件的企业不能依法设立，损害了企业设立效率和市场运行效率；同时又使一些本来不具备设立要件的企业在行政保护伞下进入市场领域，危害社会经济秩序和交易安全。再次，对每一个申请设立之企业的全部设立要件从完备性、有效性到真实性、合法性进行全方位的审核和把关，对干工商机关来说是勉为其难和不现实的。

参考国外做法，大多数西方国家和地区都奉行形式审查主义，法律未赋予实质审查的职责。其立法目的是维护企业的设立自由、营业自由、促进市场运行和行政管理的高效率。至于企业设立中的安全保障，西方国家大都通过公司设立无效或撤销制度，来对第三人利益加以保护。

根据市场经济的内在要求及国际接轨的需要，我国企业登记应该以形式审查为一般准则，保留相机实施实质审查的职能。登记机关对申请登记的企业主要审查是否已按法律规定提交各项必要的文件、证件和材料，文件材料是否规范、所载事项是否齐全。只要符合上述程序要件，登记机关即可核准，准予设立。登记机关对登记内容的真实性、合法性不负责任。同时保留相机实施实质审查的职能，仍享有依实际情形自由裁量是否需要启动实质审查的职能。实质审查可与设立过程中的形式审查同时进行，也可于企业设立后相机实施。若发现申请设立的企业或已设立企业有与法律规定的实体要件不相符合者，登记机关可拒绝登记或撤销已生效之登记。