农村税费改革后对乡镇财政的转移支付问题研究

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一、农村税费改革后对乡镇转移支付的必要性

年开始在安徽省农村普遍推行的农村税费改革取得很大的成绩它对于减轻农民负担、规范农村分配关系、调动农民生产积极性、密切党群关系、推动政府职能转变、促进农村社会稳定起到了积极的作用。然而同任何事物的发展变化一样农村税费改革也具有两面性在肯定农村税费改革积极作用的同时也应该看到其存在的问题农村税费改革存在问题的突出表现是乡镇财政收入的锐减短期的办法只有通过加大转移支付的形式向乡镇政府提供行使法定职责的资金保证。

转移支付制度就是通过上级财政的转移支付解决地方财力分配不均问题。其应遵循的原则应该是一保运转原则乡镇政府应该有足够的资金满足其法定的支出需要。二均衡性原则转移支付应与乡镇政府财政需要成正比与财政收入能力成反比。三透明原则转移支付资金的分配应该公正合理杜绝拨款过程中的寻租行为。四激励原则转移支付资金分配应激励乡镇政府开源节流培植地方财力和税基控制无效率的财政行为。

二、农村税费改革后对乡镇财政转移支付的模型设计

农村税费改革后对乡镇财政转移支付的模型设计应尽量考虑宏观因素的影响尽量淡化主观因素的干扰提供一套相对均等化的转移支付公式并用××年个乡镇的数据在农村税费改革后计算乡镇财政能力和支出需求其目的在于说明各乡镇在相近的行政能力情况下能提供相近水平的公共产品或服务对于乡镇财政能力应进一步扩大经济税基乘平均有效税率的计算范围对于乡镇的支出需求应按“单位费用×单位测定数值×成本差异系数”的思路进行测算。

（一）乡镇财政收入的估算

明确农村税费改革后对乡镇财政转移支付的力度首先要计算各乡镇的标准财政收入。所谓标准收入是指在各乡镇平均收入努力程度下按照各项乡镇税收所对应的经济税基估算出的收入能力它反映的是各乡镇政府应有而非实有的收入规模由于数据及测算技术等方面的原因难以采用“经济税基×平均有效税率”的方法估算标准收入只能根据收入的主要部分进行测算由于农村税费改革是在不太发达的地区推行而在农业大区的阜阳市乡镇财政收入主要来自农业税收工商税收只占很小一部分因此估算乡镇财政收入的公式如下

式中是乡镇的财政收入能力是乡镇农业生产总值是乡镇社会商，，品零售总额和分别是农业的有效税率和有效工商税率根据近三年来实际数字测算而来。

二财政支出的估算

乡镇财政支出的估算就是计算标准支出标准支出是指在各乡镇同等的支出效率前提下乡镇政府达到均衡范围内公共支出项目均等化所需的支出它要求考虑乡镇政府提供公共服务所存在的客观成本差异标准财政支出计算的依据主要是国家有关财政支出的规定和影响财政支出的客观因素。

确定乡镇财政的支出项目

由于乡镇一级政府社区层次较低财政收支活动相对简单因此乡镇财政支出的类别以及决定因素以及根据阜阳市个乡镇的统计资料每类支出所占的比重如下一教育支出是由在校学生决定的在编教师和平均受教育年份决定它占财政总支出比重为。二行政管理支出是由乡镇总人口数决定的它占财政总支出比重为。三卫生支出是由乡镇人口总数和人口平均寿命决定的它占财政总支出的比重为。四社会福利支出是由乡镇离退休人员数以及下岗失业人数、优抚对象人数决定的它占财政总支出的比重为。五基础设施维护支出是由乡镇拥有乡村公路长度、基础设施新旧程度决定它占财政总支出的。六其他服务是由人口决定的它占财政总支出比重为。

计算标准财政支出必须选择适当的变量其选择原则：一这些变量是决定标准支出的关键因素。二这些变量的统计数据容易获得。三要避免重复计算。

计算各类支出需求

各类支出需求的计算要求按影响财政支出的因素核定各乡镇的标准支出数额凡是乡镇财政能满足标准支出需要的上级财政不再转移支付对乡镇财政不能满足需要的属于收入努力不足的部分由乡镇财政通过增收解决支出需要但通过增收仍不能解决的部分其财力缺口作为计算转移支付的依据。

一对教育支出的计算

××ε

式中是乡镇对教育的支出需求是每个在编教师每年的标准工资额补助费办公费阜阳市个乡镇每个在编教师年工资额为元补助费办公费应在标准工资额基础上按一定比例加成或者确定一个标准绝对额是乡镇在编教师总数它是由在校学生总数确定的×是加权平均师，生比例ε是修正系数它可根据不同乡镇居民受教育年限水平确定超编比例。

此公式计算出的乡镇教育支出有两个特点乡镇的教育支出需求与在校学生总数呈正相关。乡镇的教育支出与居民平均受教育年限呈负相关。

二对行政管理支出的计算

α××ε

式中是乡镇行政管理的支出需求α是每个在编行政人员的标准工资补助费、办公费是行政人员总数它是由该乡镇人口总数和官民比例确定的即×ε是修正系数它是指按规定确定的超编和定补人员的比例。用这个公式计算的乡镇行政管理支出的特点是它与乡镇人口总数呈正相关与官民比例亦呈正相关。

三对卫生管理支出需求的计算

α××ε

式中是乡镇对卫生的支出需求ε是乡镇财政对每个乡村卫生院的标准差补额是该乡镇的乡村卫生院数它是由乡村人口总数决定的ε是修正系数它是由各乡镇人口平均预期寿命制定的。

此公式计算的乡镇卫生支出需求的特点是乡镇卫生支出与乡镇人口总数呈正相关。乡镇卫生支出需求与乡镇人口平均寿命呈负相关。

四对社会福利支出的计算

α×α×ε

式中是乡镇对社会福利的支出需求α是离退休人员的平均工资补助费是乡镇离退休人员数均是乡镇下岗失业人员的标准补助额是乡镇下岗失业人员数ε是修正系数是乡镇优抚对象五保供养人员所占的比例。此公式计算所得的乡镇社会福利支出需求与人口总数、老年人总数、下岗失业人员总数都成正相关。

五基础设施维护支出计算

α×α×ε

式中是乡镇对基础设施维护的支出需求α是每公里乡村公路的维护修理费用是乡镇拥有的乡村公路总长度α是规定的每间房屋的修缮费用是乡镇拥有的房屋总数ε是修正系数即乡村公路和房屋新旧程度的调整数额。

用这个公式计算的对乡镇基础设施维护的支出需求的特点有某乡镇对基础设施维护的支出需求与拥有的乡村公路总长度和拥有的房屋数量呈正相关与乡村公路和房屋新旧程度呈负相关。

其他服务的支出需求与人口总数呈正相关。

将乡镇的各类需求加总得该乡镇财政总需求

需要说明的是用这个公式计算的乡镇财政总需求撇开了各乡镇在提供相同服务时的成本差异严格说来应该用成本支出的差异进行调整但是农村税费改革的试点有着很强的区域性各乡镇提供服务时的成本可能会有差异如不同乡镇负债不同下岗失业人员不同供养离退休老人五保老人不同这些在乡镇机构改革后都作了硬性规定并且在每项支出的计算中都已调整过了因此各乡镇提供相同服务时的成本差异不需要单独调整了。

三对乡镇财政转移支付数量的确定

根据以上计算对每个乡镇财政转移支付的计算公式为

此公式假设对乡镇财政的转移支付完全用于弥补乡镇财政支出需求与财政能力之间的差额即对乡镇财政转移支付的为均等化转移支付这与现实转移支付的分配模式差距甚远在当前不可能做到可考虑在今后财政的转移支付资金分配中逐渐提高均等化比重即目前转移支付资金按均等化方式分配其余的仍按老办法分配。

三、模型验证和分析

仅设计模型是不够的还必须根据经济能力与转移支付的联系进一步验证对乡镇财政转移支付的规则乡镇经济能力越强转移支付的数量越少乡镇经济能力越弱转移支付的数量越多然而在转移支付均等化条件较差的情况下对乡镇财政的转移支付存在着长官偏好致使对乡镇财政转移支付资金分配的严重不足本文用大小样的数据予以说明选取的大样本是我国最早实行农村税费改革的太和县该县从年开始实施税费改革有着很强的典型性。选取的两个小样本一是城乡结合部的镇该镇土地较少工商业较发达财政收入主要依靠工商业农村税费改革对该镇财政收支影响较小二是传统农区的镇乡镇财政收入主要依靠农业税农村税费改革对该镇财政收支影响较大。根据上述模型计算得出以下三级典型数据

从下表中我们发现第一财政收入是决定对乡镇财政转移支付规模除体制补助、两税返还外的决定因素乡镇财政收入高可以减少甚至不需转移支付。第二转移支付资金分配的均等化程度水平不高既然转移支付的主要目的之一是弥补地区差距的农村税费改革造成乡镇财政收入的锐减迫切需要加大转移支付的力度而现实的转移支付仅满足需求的和显然太小了。

表农村税费改革后乡镇财政转移支付情况

项目太和县个乡镇镇镇

实际财政收入

财政支出需求

财政实际支出

转移支付资金需求

已实现转移支付

尚需追加转移支付

四、结论及政策性建议

本文分析了农村税费改革条件下加大对乡镇财政转移支付的必要性并设计了数学模型由于乡镇经济活动的复杂性这些模型需要进一步测算和验证。同时我们还应关注的问题是农村税费改革后如此巨大的转移资金数量需求上级政府能否满足我们的思路是在鼓励乡镇增收节支的条件下加大财政转移支付的力度。不可否认由于种种因素制约乡镇财政该收的部分没有收上来造成财力下降乡镇在增收方面努力不够同时由于财政上实行分灶吃饭乡镇财政管理能力不足财政支出缺乏监督人为地造成财政缺口为此乡镇政府应从开源和节流方面充分挖掘潜力。

至于转移支付资金的分配应该逐步实现均等化为此提出如下措施一增加转移支付资金分配的透明度避免资金分配过程中过分的讨价还价使那些善于讨价还价的本领得不到施展减少或杜绝腐败行为。二形成乡镇政府增加收入和节省开支的制度激励从而促进乡镇经济的良性发展。三解决乡镇政府提供公共服务的均衡性。