以浙江省航埠镇两监督一赔偿改革为例
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众所周知，村民自治是有中国特色的农村基层民主形式，是中国农民在中国共产党领导下实现的一个伟大创举。作为一项前所未有的政治实验，在村民自治制度的推行和发展过程中，地方政府扮演了什幺样的角色？应当承认，在推行村民自治制度的最初阶段，相当部分地方政府特别是乡镇政府不仅未能很好地履行其应有的组织和推动村民自治的领导责任，反而扮演了阻挠村民自治的不当角色。然而，我们在调查中发现，近些年来，在村民自治和农村基层民主的发展过程中，一些地方政府开始转换角色，主动地结合本地实际，积极探索发展和完善村民自治的具体实现形式，并取得了卓越的成效。浙江省衢州市航埠镇于××年开始试行的两监督一赔偿制度，即是地方政府主动探索村民自治实现形式的典型一例。本文拟以这项改革为例，就发展村民自治和农村基层民主过程中地方政府的角色转换问题做些初步的研究。
一
根据制度设计，民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的四个方面，是村民实现自我管理的四个有机联系、相互配套的环节。然而，由于受各种复杂因素的影响，在当前中国农村村民自治实践中，客观存在着四个民主环节不配套的现象，致使村民自治的制度效应得不到充分发挥。特别是民主监督环节较为薄弱，使部分主观武断、以权谋私的村干部的行为得不到有效制约，引起了农民群众的不满。唯其如此，健全和完善民主监督制度，探索切实有效的民主监督途径，是提升村民自治、发展农村民主的重要路径之一。两监督一赔偿制度就是浙江省衢州市柯城区航埠镇政府创制的一种具有创造性的村级民主监督模式。
所谓两监督一赔偿，就是在村级建立村民代表工作组对村民委员会的村务管理活动进行事权监督、建立民主理财小组对村集体经济合作社管委会的经济管理活动进行财权监督，促使村干部严格按照相关法律和规章制度的规定办事。村民委员会、村集体经济合作社管委会成员不按规定决策、管理、审批等给村集体经济造成损失的，要承担相应的民事赔偿责任。它是一项以村级民主监督组织为依托，以追究村干部违规行为的民事责任和过错赔偿为主要内容的村级民主监督制度。其主要内容有：
．建立村级监督组织。为了在村民自治背景下加强对村民委员会的事权监督和村集体经济合作社管委会的财权监督，两监督一赔偿制度要求在村庄里建立两个相应的监督机构：（）村民代表工作组。由全体村民代表从村民代表中推选出名成员组成村民代表工作组。村民代表工作组在村民代表会议闭会期间负责村民代表会议的日常工作，并作为村级事权监督机构主要对村民委员会及其成员的治理行为实施监督。（）民主理财小组。由村民代表会议推选名有相关知识和能力的村民组成民主理财小组。民主理财小组作为村级财权监督机构对村集体经济合作社管委会的经济管理工作实施监督，每月对村级财务情况进行审查，监督村级财务管理制度的实施。村民代表工作组和民主理财小组成员产生后向全体村民公示，接受村民群众的监督。
．明确过错责任追究。为保证村务管理工作的正常开展，促使村干部公正、廉洁、谨慎地行使手中权力，预防违规决策、管理、审批行为的发生，两监督一赔偿制度充分关注了村干部过错行为的责任追究和经济损失赔偿问题。，
第一，实行村干部公开承诺。村民委员会和村集体经济合作社管委会全体成员均须分别作出公开承诺：依照法律和制度履行管理职责，对因违规决策、管理、审批给集体经济造成损失的，承担相应的赔偿责任，并签订承诺书。承诺内容通过村民代表会议和村务公开栏等向村民群众公开，接受村民群众监督。
第二，签订村干部过错行为承担民事责任协议书。每位村民委员会、村集体经济合作社管委会成员分别与村民代表工作组、民主理财小组签订《村干部过错行为承担民事赔偿责任协议书》。协议书明确规定，村民委员会、村集体经济合作社管委会成员对村集体建设项目的确定及其工程发包等类管理活动，因违规决策、管理、审批等给集体经济造成损失的，要承担相应的赔偿、返还责任。
第三，依法追究民事赔偿责任。如果村民委员会或村集体经济合作社管委会成员出现管理上的过错行为，村民代表工作组或民主理财小组可责令其更正；如果村干部的过错行为给村集体造成经济损失的，可要求其立即做出相应赔偿；如果村干部的违约行为造成集体经济损失又拒不赔偿，则村民代表工作组或民主理财小组可以依据《村民自治章程》的授权和村干部过错行为承担民事责任的协议，推举组长或副组长为诉讼代表人，代表村集体向人民法院提起诉讼，通过法律途径追究其民事赔偿责任。并规定本届村民委员会和村集体经济合作社管委会及其成员违约造成的损失，可以由下一届村民代表工作组、民主理财小组依法提起诉讼。
可见，航埠镇的两监督一赔偿是加强对村干部民主监督的一种制度创新和积极尝试。根据村民自治的精神和国家相关法律、制度的规定，村民群众有权对村社区公共权力组织及其成员的工作和各项村务管理活动实行直接监督。其目的在于通过群众的民主监督，保证村治运作上合国家法律和政策，下合村情和民意，并富有成效。最主要地是督促村干部的村务管理活动和社区管理者的行为符合一定规范和社区民众的意愿。但是，现行村级民主监督的制度安排尚存在一些问题和缺陷。其中最主要地表现在二个方面：一是村级民主监督缺乏切实、有效的监督机构；二是村级民主监督制度缺乏惩诫性制度安排。致使村民群众对村庄公共权力和村干部的监督处于无能为力的弱监或有名无实的虚监状态，村级民主监督因此而成为一种软监督。两监督一赔偿制度一定程度地解决了上述制度性问题，弥补了现行村级民主监督制度的不足。首先，两监督一赔偿制度强调了村级民主监督组织的建设，使村级民主监督特别是日常性监督有了具体的组织依托和载体。其次，两监督一赔偿制度强化了惩诫程序性制度安排。明确了村干部行为过错的民事责任，具体设计了村干部过错责任追究的程序等。通过上述创新，弥补和完善了现行村级民主监督制度，找到了切实可行的村级民主监督的具体实现模式，促使村级民主监督由软监督转向硬监督，提高民主监督的效度，从而促进了农村基层民主的发展。
二
正如中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》所指出：健全和完善村务公开和民主管理制度，县、乡党委和政府是关键。实行村民自治多年来的历史表明，在村民自治和农村基层民主的发展过程中，地方政府居于至关重要的地位，其扮演的角色和发挥的作用直接关系到村民自治的有效实施和农村民主的正常发展。
应当承认，在中国农村推行村民自治制度之初，有相当部分地方政府，特别是乡镇政府受压力型体制的挤压，同时出于自身利益等因素的考虑，对推行村民自治制度抱消极、被动的态度，甚至以各种理由和方式加以阻挠，成为实行村民自治的主要障碍之一。然而，我们在调查中发现，在航埠镇两监督一赔偿改革中，地方政府主动推动村级民主监督的改革和创新，努力对村干部的谋利型管理和违规型管理实施有效监督和制约。在这里，地方政府实现了角色的根本性转换，即村民自治的被动阻挠者变成为主动推动者。具体表现在：
．制度文本的设计者
两监督一赔偿制度的形成并非是某些人的主观臆造，而是航埠镇政府在充分尊重国家法律、政策，尊重民众意愿基础上的一个艰辛的创新过程。为使民主监督新制度既能体现与时俱进的精神，又上合国家法律和政策、下合村情民意，航埠镇政府及其有关领导在制度文本的设计创制过程中采取了一系列措施：
第一，认真研究法律政策。农村民主监督制度的改革和创新，必须以国家的法律和政策为依据。为此，航埠镇领导组织相关人员认真学习和研究《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关法律和政策，深刻领会村民自治的精神实质，使其改革方案不与国家法律和政策相背逆。
第二，细心了解民众反映。从政治学上分析，政治制度的合法性主要来自于民众的认同。所以农村的制度创新务必结合农村实际，考虑村民的意愿。为此，航埠镇领导深入民众之中，细心听取村民群众的意见，并将村民群众的心声作为制定改革方案的基本依据。
第三，虚心听取专家意见。为使改革方案既合理合法、又切实可行，航埠镇的相关人员在设计和创制两监督一赔偿制度的过程中，广泛地征求和咨询了各方专家的意见：（）多次咨询农村问题的专家、学者；（）广泛征求司法部门的专业人士的意见；（）主动请示上级党、政、人大等部门领导的指导。
第四，充分借鉴他人经验。在创制过程中，航埠镇领导还专门组队赴浙江温州瑞安市考察，学习瑞安市推行村干部过错赔偿制度的经验。正如航埠镇的相关人员所说，两监督一赔偿制度是在借鉴瑞安及其它一些地方成功经验的基础上，结合本镇实际逐渐形成的。
正是基于这些工作，使得航埠镇的两监督一赔偿制度基本上达到了上合国家法律政策、下合村情民意的要求。对照刚刚出台的中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》××年月日，不难发现，两年前试行的两监督一赔偿制度，在基本精神上与其是一致的。两年试行过程中，农民群众尽管对这项制度中存在的一些问题还有种种异议，但对于两监督一赔偿改革本身是由衷的拥护和支持的。村民群众较普遍地认为：两监督一赔偿制度是给村民以民主，让村民更好地了解村务、财务、让老百姓觉得自己真正地参与了村务管理，真正地当了家、作了主。
．改革试点的组织者
在航埠镇的两监督一赔偿改革试点工作中，镇政府自觉扮演了领导者和组织者的角色。
首先，制定改革试点的相关政策。××年月日，航埠镇党委制定并下发了《关于推行村干部两监督一赔偿制度的实施意见》，对推行两监督一赔偿制度的指导思想、组织领导、基本要求、方法步骤等做出了具体、明确的规定。
其次，建立改革领导机构。经过镇党委讨论决定，成立了以镇党委书记徐连土为组长，王立平、聂红彬、陈三生为副组长的两监督一赔偿制度试点工作领导小组。具体负责全镇两监督一赔偿改革试点的领导和组织工作。
再次，具体指导和实施改革试点工作。××年月，改革领导小组确定上村等个村庄为首批试点村。月上旬，专门制定了具体的改革试点方案。月中旬镇试点工作领导小组分成三个工作指导组，分别进驻个试点村开展试点工作。他们召开村民座谈会、村三委班子会议、村民代表会议等，分层次地进行改革试点的宣传和动员，发动干部和群众积极参与。在此基础上，召集村民代表会议，推选出村民代表工作组和民主理财小组两个村级民主监督组织。同时，结合本村实际，制定和完善了《村民自治章程》、《村规民约》、《村委会议事规则》、《村民代表会议议事规则》、《村级财务管理制度》等。接着，村委会和村集体经济合作社干部分别作出公开承诺（张榜公布），并分别与村民代表工作组和民主理财小组签订村干部过错行为承担民事责任协议书。
最后，培训民主监督组织成员。镇改革领导小组对个试点村的民主监督组织成员专门进行集中培训，由镇有关领导就实施两监督一赔偿制度的意义、内容、方法和注意事项，村级民主监督的相关法律和制度，以及其它一些相关问题做了较全面的宣传教育。
在总结个村试点工作经验的基础上，航埠镇政府又于××年月进行了第二批个村的两监督一赔偿制度试点。
．制度实施的保障者
两监督一赔偿制度是以加强对村干部的民主监督，以村干部承担民事责任，实行过错赔偿为内容的一项改革，势必引起部分既得利益者，特别是思想上有顾虑的村干部的抵触。所以，制度的实施和推进过程需要有强有力的保障。航埠镇政府作为改革的倡导者和领导者，自觉地承担了督导和保障的职责。
其一，支持和保护村民群众的民主监督权利。两监督一赔偿制度旨在监督和制约村干部的行为，以确保村民自治的正常运作。在这一制度实施的初期，相当部分村干部存在着思想顾虑，认为这一制度会束缚自己的手脚，办事会受到限制，权力会受到约束。同时，也担心自己会因行为过失而受到惩罚，更怕民主监督组织成员趁此机会整治村干部。不同程度地存在着消极和抵触的情绪，由此形成了制度实施过程的最大障碍。部分当选的民主监督组织成员也因各种因素而顾虑重重。一方面，农村是个熟人社会，与村干部抬头不见低头见，觉得认真履行村民赋予的监督职责，似乎有碍面子；另一方面，实施民主监督可能会得罪村干部，害怕村干部秋后算帐、打击报复。这种畏难情绪也成为实施两监督一赔偿制度的重要阻力。
在现行体制环境下，农村民主监督运作中村干部与村民群众的对局是一种非均衡博奕。村干部与村民群众在资源和信息等方面均处于不对称状态，村干部因拥有相对优势的资源和信息在博奕中处于明显的强势地位。在这种背景下，如若两监督一赔偿制度得不到村干部的理解和支持、配合，其实施过程势必遭遇重大阻碍；如若处于劣势地位的村民群众得不到外力的支持，民主监督将难以有效落实，两监督一赔偿也只能落得名存实亡的结局。因此，航埠镇政府采取多种措施，督导和保障这项改革的实施。比如：运用各种方式和途径宣传实施两监督一赔偿制度的意义，通过细致、深入的教育和劝导工作，消除村干部的抵触情绪和村级民主监督组织成员的畏难情绪；及时受理和处理群众来信、来访和申诉，支持和保障村民的民主监督权力；等等。
其二，总结经验、推进改革。任何一项制度创新和改革，不可能一开始就是完美无缺的。航埠镇领导充分意识到两监督一赔偿制度也需要在实践中逐步改进和完善。因此，他们主要做了以下工作：一是总结试点经验。根据《关于推选村干部两监督一赔偿制度的实施意见》的规定，在首批个村的试点工作展开后，镇政府及时对试点村的运行情况进行总结检查，并在总结经验的基础上逐步扩大试点范围，以保障改革的逐步、有序推进。二是督导检查。航埠镇政府非常关注两监督一赔偿制度在各村的运作情况，加强了督导和检查。并计划建立专门的考核制度，对各村两监督一赔偿制度的实施情况进行考核，并实行相应的奖惩。以考核和激励机制来保证该制度的顺利实施。三是调查研究。为保证这项改革的成功，航埠镇及其上级领导分别于××年月和月，专门请浙江师范大学等研究机构的专家、学者对两监督一赔偿制度及其试点工作进行专项调研，请专家把脉。他们充分听取专家意见，接受专家建议，计划进一步完善两监督一赔偿制度，并以更理性的态度推进这项改革。
总之，在航埠镇的两监督一赔偿改革中，充分体现了地方政府的开拓创新和求真务实的精神，表现出空前的主动性和积极性，发挥了其在促进村民自治、发展农村基层民主中的特殊作用。
三
航埠镇的两监督一赔偿改革并非是偶然性事件和个别性现象。根据我们在浙江农村的调查，像航埠镇两监督一赔偿制度之类由地方政府主动施行的农村基层民主制度的改革和创新，近年在其它一些农村地区也表现得非常活跃。如：浙江台州的民主恳谈制度、浙江温州瑞安的村干部过错赔偿制度，等等。特别是乡镇干部，逐渐由过去与村干部合谋侵犯村民权益，转向更多地倾向于依靠和支持村民群众，加强对村干部的民主监督；从被动接受和设法阻挠村民自治，转向主动创新和积极推进农村基层民主。并呈现为一种发展趋势。这一农村民主建设中出现的新现象，需要我们备加珍惜、充分肯定，同时也要求我们准确认识、深入研究。
在当前时期的村民自治和农村基层民主发展过程中，地方政府缘何转换角色？为什幺要主动推动村民自治和农村基层民主？究其原因，笔者初步认为主要是下列因素综合作用的结果。
．中央政府对村民自治和农村基层民主建设的强有力推动
村民自治是继家庭承包经营制和乡镇企业崛起二大创举之后，中国农民在政治领域实现的又一伟大创造。对于这项农村改革，中央政府较早认识到了其伟大意义，并给予了极大关注。早在年，村民自治刚出现之时，新修订的国家宪法就给予了承认。年全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，对村民自治的相关问题从法律上做出了原则性的规定。特别是在党的十五大之后，中央政府对村民自治给予了更强有力的推动。年月日，中共中央办公厅和国务院办公厅专门发出《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，要求全国各地农村普遍实行村务公开和民主管理制度。年月日，党的十五届三中全会通过了《关于农业和农村工作若干重大问题的决议》这一指导跨世纪农业和农村工作的纲领性文件。这一决议指出：扩大农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。为了更好地调动广大农民的积极性和主动性，促进农村各项改革和建设事业的全面发展，必须进一步扩大农村基层民主。月日，九届人大常委会第五次会议正式通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，结束了十年来试行的历史，进一步地提供了村民自治的法律保障。××年月日，在党的十六大报告中再次强调：要扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保障人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。
总之，中央政府对扩大农村基层民主，发展村民自治给予了高度的重视。把实行村民自治视为实践三个代表重要思想，维护农民群众根本利益的具体体现；顺利推进农村改革和发展，加快农村全面建设小康社会进程的必然要求；切实解决三农问题，落实党的各项农村政策的重要途径和保证。所以，一再要求各级政府以求真务实的精神，适应农村改革发展稳定的新形势新任务，结合地方实际，积极探索、开拓创新，扎实推进村民自治和农村基层民主建设工作。为此，不仅通过和颁布了一系列的法律法规、政策文件，而且还以村民自治示范活动等多种方式给予了强有力的推动，由此对地方政府形成了一种扩大农村基层民主，推进村民自治的高压之势，形成了地方政府在发展村民自治和农村基层民主过程中改革、创新的宏观政策背景和体制环境。如此，推进村民自治和农村基层民主成了地方政府的一项政治任务。地方政府作为压力型体制的主要承载者，势必要以执行中央政府下达的各项任务特别是政治任务为行为轴心，所以在中央政府积极推动村民自治和农村基层民主的压力下，航埠镇等地方政府主动进行村民自治的制度创新，健全和完善民主管理和民主监督制度，扩大农村基层民主，也就成了题中应有之意。
．现行村民自治制度的缺陷
从一定意义上说，制度创新的动因来源于制度本身，村民自治制度的内存矛盾与缺陷是制度改革的根本动因。现行村民自治制度本身存在着不少缺陷，客观上影响了乡村治理的运作及其效能，迫切要求进一步的改革和完善。唯其如此，地方政府响应党中央的号召，通过改革和创新，健全和完善村民自治制度，也就成为顺理成章的事情。，
无需讳言，现行的村民自治制度不够完善，本身还有许多缺陷。我们在航埠镇调查时，当地政府官员和农村干部、群众向我们反映了他们在实践中发现的村民自治制度的种种问题。比如：《村组法》等国家法律侧重于实体性方面的规范，而忽视程序性方面的规范，对应该怎样做缺乏具体、明确的规定，导致实际运作过程无所适从；《村组法》等国家法律和政策的统一化规定，不能适应各地农村多元化的实际情况，难以在村民自治实践中切实实施；村民自治的四个民主不配套，出现了农村民主选举时热热闹闹，选举后冷冷清清的现象；村民委员会是农村基层群众自治组织，按法律规定必须根据全体村民的意愿和村民会议、村民代表会议的决议管理村务，但村治运作中相当部分村委会干部存在着主观决策、违规管理的行为，缺乏制裁手段；现行民主监督制度存在种种局限，难以对村干部的行为实施有效的监督；村干部的不当行为给村集体和村民群众造成重大经济损失，无法追究其经济和民事责任；《村组法》赋予村民罢免村委会主任、副主任和委员的权力，因村民会议和村民代表会议由村委会召集的规定而难以实施；等等。这些无疑损害了村民自治的治理绩效，影响村治的正常运行，引起了群众的极大不满，并有可能对农村社会的稳定与发展造成严重危害。两监督一赔偿改革的倡导者和组织者一再向我们表明：正是由于现行村民自治制度，特别是其中的民主监督制度存在着种种缺陷，带来了农村治理中的许多问题，影响了乡村治理和农村安定。因此，他们在村民自治原则精神指导下，在不违背国家法律政策的前提下，结合本地实际推行两监督一赔偿改革，试图通过这项制度创新活动，进一步健全和完善民主监督制度，找到适合村情民意的、切实可行的民主监督实现形式，将村级民主监督从软监督变为硬监督，并由此更好地规范村干部的管理行为，促使村干部勤政廉洁、管好村务。同时，也为扩大农村基层民主提供一种有效的途径和方式。
．地方政府权衡得失后的理性选择
村民自治制度对国家与乡村社会的边界进行了重新划定。《村组法》明确规定：地方特别是乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项，乡镇政府对村委会等村民自治组织的工作仅限于指导、支持和帮助。但是在现有的压力型体制下，地方政府的各项农村工作和农村社会经济发展任务，又必须依靠村委会等村级组织去完成。在这一新的体制背景下，为了完成上级的各项任务，地方政府及其官员需要尽可能地与村委会等村级组织及其干部搞好关系，取得他们的有力支持和配合。正因为这样，在实行村民自治的一个时期里，出现了一些被学界称之为地方特别是乡镇政府与村干部合谋侵犯村民利益的行为。正是在这种特殊环境中，乡村治理因村民自治制度不健全，特别是村级公共监督不力而引发了一系列村干部违规管理、谋利性经纪的事件，严重影响了农村社会的稳定与发展，损害了治理效能。我们访谈的多位地方政府官员，几乎不约而同地指出村干部违规、谋利行为的普遍性，认为这造成了乡村治理的一系列问题，导致了村民群众的极大不满，因此必须进行改革，加强对村干部的民主监督。航埠镇的两监督一赔偿制度就是在这样的背景下出台的。
事实上，在当前的领导干部管理体制下，农村地方政府及其干部的政绩在很大程度上依赖于乡村治理的绩效。乡村治理状况是考核地方政府干部的一项重要指标，它直接影响和决定着干部的评价和晋级。所以，在某种意义上说，农村治理的绩效才是地方政府及其官员的根本利益所在。尤其是在以群众接受不接受、满意不满意为检验政府和干部工作的根本标准的新形势下，以民主为导向的村民自治制度的改革和创新，也就成了能够给地方政府及其干部带来巨大政治效应的重要政绩工程。更何况，结合本地实际，进行村民自治的制度创新，本身是中央政府下达的一项重大政治任务。基于此，航埠镇等地方政府及其官员作为理性行动者，在权衡利弊和得失之后，选择了改革和创新；选择了与村民群众结盟，依靠和支持村民群众加强对村干部的民主监督；选择了扮演主动推进村民自治和农村基层民主的角色。在特定的意义上分析，这亦可以说是地方政府与时俱进，对农村社会管理模式所做的一种适应性调整。
．村民民主意识和权利观念的增强
自我教育是村民自治的重要方面。经过多年的村民自治实践，特别是三年一届的村委会选举活动，村民群众得到了活生生的民主训练。村民们在实践中逐渐认识到了自己的村民权利。作为村庄社区的一员，村民参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，是任何人都无权剥夺的神圣权利。另外，电视、报纸等媒体的普及，也在相当程度上促进了村民群众民主意识和权利观念的增强。尤其是在农村经济社会发展中新崛起了一批新型农村精英，他们具有相当高的民主、权利意识和参与社区民主管理的积极性，并拥有相当经济实力和财力基础，掌握了较娴熟的政治参与技能。在这些精英人士的动员和组织下，村民群众以各种方式提出了维护村民群众利益，扩大农村基层民主，切实贯彻村民自治制度的强力要求。
伴随民主意识的增强，随之而来的必然是村民群众参与村务管理和社区公共政治生活的要求的提高。而在目前中国农村民主参与制度不健全、渠道不畅通的背景下，村民群众的公共参与活动常常表现为非制度化参与，有时甚至可能演变为群体性的对抗行动，危及农村社会的稳定与发展。迫切要求地方政府以求真务实的精神改革、创新，将村民群众的民主参与逐渐纳入有序化、制度化的轨道。根据航埠镇相关领导的反映，以前，航埠镇村民上访不断，村委会选举中违规现象严重、非理性行为突出，是村民群众非制度化参与较为典型的农村地区之一。
这些因素均成为促使地方政府改革、创新农村基层民主制度的重要动力。
