全省城市社区卫生会议上的讲话

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同志们：

今年2月，国务院下发了《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》，并召开了全国城市社区卫生工作会议。会上传达学习了总书记和总理关于做好发展城市社区卫生服务工作的重要指示，吴仪副总理作的重要讲话。省委、省政府高度重视社区卫生工作。7月31日，省政府第19次常务会议研究了我省城市社区卫生服务工作，审议通过了《陕西省人民政府贯彻<国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见>的实施意见》，并决定以省政府名义召开专门会议进行安排部署。纯清代省长原定要出席这次会议，因有其他公务，特别委派我来参加。

这次会议的主要任务是，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻落实国务院召开的全国城市社区卫生工作会议和省政府《实施意见》精神，交流城市社区卫生服务工作经验，全面部署发展城市社区卫生服务工作任务。按照会议安排，省卫生、财政、发展改革、民政、劳动保障和药监等六个部门将分别就各自系统如何做好城市社区卫生工作进行具体安排，西安市将作经验交流发言。下面，我先讲几点意见：

一、正确认识当前我省城市社区卫生工作基本形势

1997年，党中央、国务院在《关于卫生改革与发展的决定》中提出，要改革城市卫生服务体系，积极发展社区卫生服务，逐步形成功能合理、方便群众的卫生服务网络。1998年我省开始着手试点工作。经过近十年的不断摸索，逐步形成了以“政府主导、社会参与、市场机制、规范管理”的工作思路，全省社区卫生服务工作有了较大发展。目前，全省已建成“全国社区卫生服务示范区”1个，社区卫生服务中心57个，社区卫生服务站427个。覆盖人口占城区人口的49.64%。社区卫生服务的开展，推进了城镇医疗卫生体制改革，加快了城市卫生服务网络建设，方便了居民就医。在开展社区卫生服务工作中，各地涌现了一批好的典型，积累了一些好的经验，碑林区成为西北地区首个荣获“全国社区卫生服务示范区”称号的示范区，他们总结的“七个纳入”和“三个给予”的经验，得到了卫生部的肯定。西安、宝鸡、咸阳、铜川等市把加快社区卫生服务发展，列入政府工作的重要内容，加强领导，精心组织，社区卫生服务工作有了较快的发展，为我省城市社区卫生服务工作提供了经验，奠定了良好的基础。

但从总体上看，我省城市社区卫生工作发展仍然滞后，与城市居民的基本卫生服务需求还有较大差距，存在着不少问题和困难。一是社区卫生服务机构总量不足，覆盖率低。以街道办事处为单位，社区卫生中心覆盖率不足1/3。按照初步规划，全省应建社区卫生服务中心154所，尚缺97所。应建社区卫生服务站900所，尚缺473所。二是社区卫生机构用房不足，设备匮乏，人才紧缺。绝大多数社区卫生服务机构靠租房经办，缺乏基本医疗设备，全省社区卫生服务机构现有医生1764人，取得全科医师培训证书的仅占21%，远远低于每万名城市居民至少配备2名全科医师的要求。三是社区卫生服务机构功能不全。多数社区卫生服务机构实际上办成了普通诊所，预防、保健、康复、健康教育、计划生育指导等基本职能还没有得到体现。四是多数社区卫生服务机构面临生存困难。一方面要承受高额的房租、水电、人力成本压力，一方面因大多数居民基本医疗都涌向大医院，造成社区卫生服务机构就诊率低，经营发展困难。

存在以上问题的原因，首先还是一些地方政府和有关部门的领导对发展城市社区卫生工作缺乏正确认识，把社区卫生工作看作是卫生部门的事，重视支持不够，没有形成部门工作的合力。其次，社区卫生机构缺乏相关政策支持。社区卫生机构没有真正被纳入社区建设规划，公益性财政投入政策尚未建立，居民在社区就医还缺乏优惠政策。全省484所社区卫生服务机构，只有81所纳入医保定点单位。再次，体制不顺，机制不活。政府和企事业单位举办的社区卫生机构基本上是医疗机构伸腿办医，无机构、人员编制和工作经费，收入靠病人，吃饭靠自己，工资无保障，队伍不稳定，制约了社区卫生工作的健康发展。这些问题，必须引起我们的高度重视，尽快采取有效措施，认真研究解决。

二、切实提高对发展城市社区卫生服务工作重要性的认识

社区卫生服务是城市卫生工作的重点，是城市公共卫生和基本医疗服务体系的基础，是实现人人享有初级卫生保健的基本途径，也是促进社会公平、维护社会稳定、构建和谐社会的重要内容。发展城市社区卫生服务，对于深化城市医疗卫生体制改革、调整城市卫生服务结构、优化卫生资源配置、方便群众就医，解决群众看病难、看病贵等问题，都具有非常重要的意义。

一是大力发展社区卫生服务，是解决群众看病难、看病贵问题的重要举措。当前，看病难、看病贵问题已成为社会关注的热点问题。看病难、看病贵主要是农民和城市低收入人群看不起病，这与基层医疗卫生服务供给能力不足有关，也与社会医疗保障制度不健全、药品生产流通秩序不够规范、医药卫生资源配置不合理有关。建立和完善城市社区卫生服务体系，有利于推动良好的卫生服务走进社区，让居民就近享受到医疗卫生服务，有利于建立分级医疗、双向转诊机制，形成大病进医院、小病在社区的格局。同时，与城市大医院相比，社区卫生服务方便快捷，费用低廉，有利于减轻群众就医负担，缓解群众看病难、看病贵问题。据对西安市和咸阳市调查，社区卫生服务机构与大医院相比，平均每一门诊费用低50-100元，平均每一出院病人费用低500-1500元，其中高血压、糖尿病等慢性病、常见病诊疗费用不到大医院的一半。因此，发展社区卫生服务，对于减少城市居民医药费用支出，解决群众看病难、看病贵问题，具有十分重要的作用。

二是大力发展社区卫生服务，是深化城市医疗卫生体制改革的重要环节。同全国一样，我省卫生事业发展中存在的一个突出问题就是卫生资源配置不合理,全省近75%的人口在农村，而80%以上的卫生资源在城市，特别是集中在城市的大医院。城市大中型医院集中了大量的高新医疗设备和优秀医护人才，吸引了大量常见病、多发病患者,门诊治疗人满为患,而基层卫生资源严重不足，尤其是社区卫生服务机构很少有患者问津。发展社区卫生服务可以带动和促进城镇职工基本医疗保险制度、药品生产流通体制和医疗救助制度等方面的改革与发展，引导优势卫生资源向基层社区流动，带动整个城市卫生结构、功能、布局的调整和优化，从根本上解决城市卫生服务体系结构失衡问题。

三是大力发展社区卫生服务，是坚持以人为本，构建和谐社会的重要内容。当前，看病就医的矛盾在农村居民、下岗职工、失业人员和低收入人群等弱势群体中表现更为突出。我国的社会保障体系正在建设之中，还不完善，中国正在步入老龄化社会，如何保障老年人健康是一个值得关注的重要公共卫生问题。同时也要看到，随着工业化、城市化进程的加快和人民群众生活水平的提高，疾病谱也在发生变化，我们既要应对各种传染性疾病包括新型传染性疾病，如非典、艾滋病的挑战，又要应对心脑血管疾病、糖尿病等慢性非传染性疾病的挑战。在这种情况下，如何保障广大群众公平享有医疗卫生保障，我认为，发展社区卫生服务是最有效、最务实的选择。对于老年人、妇女儿童、慢性病人、残疾人、流动人口和困难家庭，社区卫生服务既可以满足他们的卫生需要，又适应他们的经济承受能力。这样就能提高医疗卫生服务的可及性，维护群众的健康权益，使广大人民群众都有机会和条件获得基本的医疗卫生服务。特别是在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的大背景下，大力发展城市社区卫生服务，为社会弱势群体排忧解难，使广大居民分享改革成果，真正得到实惠，是实践“三个代表”重要思想和坚持以人为本执政理念的根本要求。通过发展社区卫生服务，可以让人民群众感受到党和政府的关怀，进一步密切党群、干群关系，激励广大群众投身社会主义现代化建设，为构建和谐陕西、促进全省经济社会发展做出新的贡献。

三、采取有效措施，加快推进城市社区卫生服务工作

大力发展城市社区卫生服务是在农村实行新型合作医疗后，国家在解决城市居民医疗卫生问题方面作出的又一重大决策。各级政府和有关部门一定要把思想统一到中央精神上来,毫不动摇地把这件大事抓紧、抓好、抓实，抓出成效。

（一）明确城市社区卫生服务的指导思想、发展目标和基本原则。按照国务院《指导意见》精神，发展城市社区卫生服务，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，将发展社区卫生服务作为深化城市医疗卫生体制改革，解决城市居民看病难、看病贵问题的重要举措，作为构建新型城市卫生服务体系的基础，为社区居民提供安全、有效、便捷、经济的公共卫生服务和基本医疗服务。根据国务院的总体部署，省政府确定我省城市社区卫生服务的发展目标是：到2007年底，各设区市基本建立社区卫生服务体系框架，以街道办事处为单位，社区卫生服务覆盖率达到65%；到2010年，西安、宝鸡、咸阳、铜川四市城区社区卫生服务覆盖率达到100%，其他设区市达到85%。全省设区市和县级市城区建立起布局基本合理、服务功能健全、人员素质较高、运行机制科学、监督管理规范、筹资机制稳定、政策措施配套的城市社区卫生服务体系。

要实现上述目标，必须坚持社区卫生服务的公益性质，注重社区卫生服务的公平、效率与可及性；必须坚持政府主导，鼓励社会力量参与。政府举办的社区卫生服务中心在数量上和作用上要占有主导地位，同时要引导和鼓励企事业单位、社会团体、个人等社会力量参与发展社区卫生服务；必须坚持实行区域卫生规划，立足于调整现有卫生资源，把大中型医院的优质资源引入社区，改善社区卫生资源配置，提高社区卫生服务质量。避免盲目铺新摊子，搞低水平重复建设；必须坚持公共卫生和基本医疗并重，中西医并重，防治结合。社区卫生服务机构绝不能向医院模式发展；必须实行属地化管理，因地制宜，探索创新，积极推进城市社区卫生服务快速、健康发展。西安作为省会城市，城区常住人口占全省城市人口50％以上，一定要加快发展，充分发挥示范表率作用，努力为全省创造出更多的经验。

（二）坚持政府主导，加快城市社区卫生服务网络建设。建立健全以社区卫生服务中心和社区卫生服务站为主体、其它基层医疗机构为补充的社区卫生服务网络，是发展城市社区卫生服务的重要环节。各设区市政府要尽快制定本地城市社区卫生服务设置规划，将社区卫生服务网络建设纳入当地经济和社会发展计划，纳入社区公共事业建设和区域卫生规划。要按照政府主导、属地管理的原则，统筹规划、合理布局，以调整和综合利用现有卫生资源为主设立社区卫生服务机构。对符合要求的公立一级、部分二级医院和国有企事业单位所属医疗机构进行转型或改造，不具备转型改造条件的，可以指定就近的公立二、三级医院举办社区卫生服务机构，也可以鼓励社会力量举办。原则上每一个街道办事处应有一所政府举办的社区卫生服务中心。要将社区卫生服务机构用房纳入社区公共设施建设和新建、改建居民小区建设计划。城市社区建设发展到哪里，社区卫生服务机构就要建设到哪里，社区卫生服务就要延伸到哪里。

（三）完善功能，增强城市社区卫生机构服务能力。社区卫生服务机构是向社区居民提供预防、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导和一般常见病、多发病等基本医疗卫生服务的公益性机构。必须要突出公共卫生和基本医疗服务功能，决不能办成单纯的医疗机构。要坚持便民利民，始终以社区、家庭和居民为服务对象，以妇女、儿童、老年人、慢性病人、残疾人和贫困居民为服务重点，深入社区，贴近家庭，开展主动服务和上门服务，使群众就近获得安全有效、便捷经济的卫生服务。要在实践中不断探索新的服务模式，逐步推行家庭契约式服务和家庭保健医师制度。卫生行政部门要合理调整疾病预防控制、妇幼保健等卫生机构的职能，将适宜的公共卫生服务交给社区卫生服务机构承担。要积极建立社区卫生服务机构与大中型医院分级医疗、双向转诊制度，有条件的区要开展社区卫生服务首诊制试点，促进一般常见病、多发病治疗向社区卫生服务机构合理分流，逐步建立小病在社区、大病进医院、康复回社区的医疗服务新格局。

要强化社区卫生服务机构内部激励和外部监管机制。政府举办的社区卫生服务机构,要积极推行人事分配制度改革,按照服务工作需要和精干、效能的原则,实行公开招聘，合同聘用，岗位管理，绩效考核,防止低效率，避免养闲人。要加强和改善工资总额管理,实行以岗位工资和绩效工资为主要内容的收入分配办法,充分调动职工积极性。无论是政府办还是社会办的社区卫生服务机构，都不得将医护人员的个人收入直接与服务收入挂钩。要加大对社区卫生服务机构的监管力度。依法严格加强对机构、人员和技术准入的管理，对不符合设置规划、不具备资质的机构，坚决不予审批。要加强对社区卫生服务机构的日常监管，对管理和服务不规范、社区居民不满意的，要限期整改,达不到要求的要依法取消执业资格。要发挥卫生部门、街道办事处、社区居委会、医疗保险和救助管理机构以及患者群众等多方面监管的作用,建立社区卫生监管制度和医疗费用、质量、方便程度等考核评价体系,加强经常性的监督检查。要加强民主监督,多听社区居民的意见,将社区居民是否满意作为评价工作的主要标准。要积极开展省级社区卫生服务示范区创建活动，以点带面，努力探索社区卫生服务可持续发展的有效途径。

（四）落实相关政策，协调推进社区卫生服务的发展。党中央、国务院和省委、省政府制定的一系列发展社区卫生服务的政策措施，各地务必认真抓好落实。同时，要结合本地实际，制定和完善相关配套措施，推动社区卫生服务工作健康、持续发展。

一要加大政府投入力度。省政府决定，从2007年开始，我省按照城市常住人口每年每人不低于14元的标准，预算安排社区公共卫生服务经费。其中，中央财政每人每年补助4元，省、市和区三级财政补助10元。省级财政按各地财政情况分别给予2元、3元和5元补助。西安、榆林、延安三市和杨凌示范区，省级财政不低于2元，市级财政不低于4元，区级财政不低于4元；咸阳、宝鸡两市，省级财政不低于3元，市级财政不低于4元，区级财政不低于3元；铜川、渭南、汉中、商洛和安康五市，省级财政不低于5元，市级财政不低于3元，区级财政不低于2元。社区公共卫生服务的补助经费要随当地经济发展和服务项目扩展逐步增加。中央还将对社区卫生服务基础设施建设、房屋修缮、基本设备配备和人员培训给予支持。省政府要求省、市、区三级财政也要安排相应专项资金，加强社区卫生服务建设。各地政府要积极调整财政支出结构，落实财政配套资金，不得搞空配套、假配套。凡是配套资金不落实的，中央和省上资金将不予下拨。省上对配套资金落实情况要进行专项检查，落实不到位的要进行通报。要加强对资金使用的监管，实行专户管理，专款专用，不得挪用或改变资金的性质和用途，确保投入发挥最大效益。同时，要积极探索改革城市社区卫生投入机制，鼓励社会力量投资发展城市社区卫生服务事业。对社会力量举办的社区卫生服务机构，也要采取政府购买公共卫生服务的方式予以补助。

二要把社区卫生服务机构纳入各级医保定点范围。各地要进一步探索和完善城镇职工基本医疗保险定点管理办法与医疗费用结算办法，将符合条件的社区卫生服务机构纳入省、市、区城镇职工基本医疗保险定点医疗机构的范围，要将家庭病床等符合规定的社区卫生服务项目纳入基本医疗保险支付范畴，提高报销比例，引导参保人员到社区就医。

三要加强社区卫生服务机构药品与医疗器械监管，确保医药安全。要深化药品生产流通体制改革，推行药品集中招标采购和统一配送，减少药品供应的中间环节，规范药品购销渠道，降低药品加价率，逐步弱化药品收益对社区卫生服务机构的补偿作用。在对社区卫生机构实行全额预算的地方可以开展零差率销售药品和医药分开试点。逐步鼓励药品生产经营企业在保证药品质量的前提下，通过简化包装、定点生产、统一配送等方式降低社区用药的成本和价格。要依法加强对药品质量的监管，严防假劣药品流入社区，确保群众用药安全有效。

四要落实社区卫生服务税收优惠政策。各地要按照国家关于非营利性医疗机构管理的有关规定，对社区卫生服务机构按照国家规定的价格取得的医疗卫生服务收入，免征相关税费。任何部门、单位都不得以任何理由向社区卫生服务机构乱摊派、乱收费。

五要合理核定社区卫生服务机构人员编制。省政府《实施意见》明确提出，政府举办的社区卫生服务机构为公益性事业单位，其编制属财政补助的事业编制。国家只核定政府举办的社区卫生服务中心的人员编制，要按照社区卫生“六位一体”的功能和工作需要，合理编配工作人员，确保社区卫生服务机构的人员工资待遇和工作经费的落实，保证社区卫生服务机构最基本的工作需要。

四、切实加强对城市社区卫生服务工作的组织领导

发展社区卫生服务是政府的重要责任，各地一定要从实践“三个代表”重要思想和贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的高度，把发展社区卫生服务作为一件大事来抓，认真履行职责，加强整体部署，精心组织实施，将发展社区卫生服务纳入政府年度工作目标考核。为切实加强对社区卫生服务工作的领导，省政府已经成立了社区卫生服务工作领导小组，希望各市、区政府也要成立相应的组织机构，尽快开展工作。

各有关部门要明确发展社区卫生服务工作职责，各司其职，密切配合，大力推进社区卫生服务工作发展。卫生部门要把社区卫生服务作为卫生工作的重要内容，认真履行规划、指导和监督、管理的职责，加强与各有关部门的协调和沟通，争取各方面的支持与配合；财政部门要尽快制定社区卫生服务的财政补助政策，建立社区卫生资金投入机制，完善财务收支管理办法；发展和改革部门要支持落实好社区卫生服务发展规划，安排好社区卫生服务机构基础设施建设投资；劳动保障部门要切实做好社区卫生服务与城镇职工基本医疗保险的衔接工作，不断扩大医疗保险的覆盖范围，将社区卫生服务机构纳入城镇职工基本医疗保险定点医疗机构范围，提高参保人员在社区卫生服务机构就诊时报销比例，促使更多的参保人员到社区卫生服务机构就诊；民政部门要探索建立以社区卫生服务为基础的城市医疗救助机制，将社区卫生服务发展纳入“和谐社区”创建标准，做好社区卫生服务的民主监督工作；食品药品监管部门要加强社区卫生服务机构药品和医疗器械的质量监督管理，确保用药安全有效；教育、机构编制、人事、建设规划、计划生育、物价等部门和残联等社会组织，都要紧密结合工作职责，充分发挥自身作用，积极推动社区卫生工作。街道办事处作为政府的派出机构，要积极协调辖区内各方力量，帮助社区卫生服务机构解决工作中遇到的困难，全力支持社区卫生服务事业的健康发展。各级政府要对在社区卫生工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励，努力在全社会形成关心和扶持社区卫生事业发展的良好氛围。

同志们，发展社区卫生服务意义重大，使命光荣。我们要在省委、省政府领导下，认真贯彻落实党中央和国务院关于大力发展城市社区卫生服务、推进城市医疗体制改革的安排部署，进一步统一思想，提高认识，开拓创新，扎实工作，加快推进城市社区卫生服务发展步伐，不断提高人民群众健康水平，为推动陕西经济社会协调发展作出积极贡献！