加快推进行政管理体制改革的基本要求和主要方法

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十七大报告详细论述了发展社会主义民主政治的必然性和重要性，提出“一切权力属于人民”、“建设服务型政府”和“让权力在阳光下运行”等一系列既与时俱进又震聋发聩的施政纲领，例如“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力运行结构和运行机制”等等，让人有春风拂面、耳目一新之感。

行政管理体制改革的长期性、系统性、艰巨性和复杂性，决定了在大的改革决策出台之前，必须充分发扬民主

刚刚闭幕的中国共产党第十七次全国代表大会，对我国今后5年“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作出了总体部署，提出了一系列新观点、新概括、新任务和新举措，具有很强的战略性、系统性、理论性和实践性，对今后5年乃至更长时期推进我国的行政管理体制改革具有重大而深远的指导意义。

同志在十七大报告中明确指出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”与十六大报告相比，十七大报告关于行政管理体制改革的内容篇幅更长，要求与目标更加明确和具体。这既充分说明十六大以来我们对行政管理体制改革的认识更加深化，行政管理体制改革在实践推进与理论研究上取得了重大进展，也充分说明新形势新任务对行政管理体制改革提出了更高、更紧迫的要求，加快推进行政管理体制改革时不我待。

为了全面贯彻落实十七大提出的战略任务，保证行政管理体制改革总体方案的科学性、针对性和实效性，我们需要深入研究和进一步明确我国行政管理体制改革的基本要求和主要方法，为全面建立和不断完善中国特色的行政管理体制提供理论支撑。

加快推进行政管理体制改革的基本要求

总结我国近30年行政管理体制改革的重大成就和主要经验，归结起来，就是我们在建立和完善中国特色行政管理体制的进程中，必须始终遵循以下基本要求：

从我国社会主义初级阶段的基本国情和实际情况出发，确立行政管理体制改革的指导思想、战略目标、基本原则和步骤方法。中国持续近30年的改革开放，推动了中国和世界历史上最为波澜壮阔的现代化进程。总结近30年来中国取得翻天覆地变化的根本原因，就是我们从社会主义初级阶段的基本国情出发，开辟了一条中国特色的社会主义发展道路，最大限度地调动了13亿中国人的积极性和创造性。经验千条万条，这是最根本的一条。行政管理体制改革作为我国整体改革战略的一个组成部分，当然也必须坚持从我国的基本国情和改革的实际情况出发。当前，我国的经济社会正处于深刻变革和全面转型的关键时期，行政管理体制改革面临的矛盾错综复杂，承受的压力十分巨大。改革进程既慢不得，也急不得；既要“摸着石头过河”，又要有“路线图”；既必须统一部署，又不能“一刀切”。这就要求我们必须一切从中国的实际情况出发，紧紧围绕中国特色社会主义建设事业的总体部署，准确把握我国经济社会发展阶段和任务对行政管理体制提出的客观要求，深刻分析行政管理体制自身所面临的各种矛盾和问题，在此基础上制定正确的改革战略。

坚持在党的统一领导下，紧紧抓住政府职能转变这个重点，统筹兼顾，稳步推进。行政管理体制改革要牢牢抓住“牛鼻子”，政府职能转变就是行政管理体制改革的“牛鼻子”。要把政府全面履行经济调节、市场监管、特别是社会管理和公共服务职能作为行政管理体制改革的核心和重点，在此基础上，优化设置政府机构，科学配置政府职能，完善公共服务体系，规范政府运行机制，创新政府管理方式，健全政府管理制度，加强政府公务员队伍建设和政风建设，推进政府体制的系统化和整体化改革。同时必须看到，行政管理体制改革是经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革以及其他各项改革的连接点、交汇点和关节点，牵一发而动全身。特别是当前我国行政管理体制面临的改革大都是一些涉及面宽、触及利益层次深、配套性强的改革，是一些多年来想改但因为时机不成熟未改、或改了未改好、未改到位的改革，这就说明我国的行政管理体制改革确实已到了啃硬骨头的关键时期。我国1982年以来5次大的行政管理体制改革之所以推进顺利，成效明显，关键是坚持了党对行政管理体制改革的集中统一领导，正确处理了改革发展稳定、行政管理体制改革与其他各项改革之间的关系，周密制定方案，准确把握时机，稳妥进行操作，逐步加以推进。这是被多年的行政管理体制改革实践所证明了的一条成功经验，更是在当前和今后改革进入整体配套的攻坚阶段所必须坚持的一条基本经验。

十分重视民主在行政管理体制改革中的基础性作用，善于运用法治手段推进和保障改革。行政管理体制改革的长期性、系统性、艰巨性和复杂性，决定了在大的改革决策出台之前，必须充分发扬民主。真理来自基层，来自实践，来自群众；改革的思路和创新的举措也同样来自基层，来自实践，来自群众。要开门改革，邀请人民群众、专家学者和实际部门的同志共同参与，集思广益，科学论证，民主决策。行政管理体制改革的决策过程，也就是汇集民意、集中民智、统一思想、形成共识的过程。任何忽视民主在行政管理体制改革中的作用，关门改革，把改革封闭化和神秘化的认识与做法都是不可取的。同时，由于各级政府本身既是改革的决策者、执行者和推动者，又是改革的对象和利害关系人，因而必须依法加强对政府改革权力的约束、改革决策的规范、改革过程的控制和改革成果的巩固，严禁部门利益、地方利益和个人利益影响改革决策，干扰改革进程，确保改革成果的规范化、制度化和法律化。

遵循行政管理的一般规律，积极借鉴世界各国公共行政改革的有益经验和通行做法。自20世纪70年代以来，世界上很多国家为了放松行政规制、缩减政府规模、提高行政效率，更好地适应经济全球化的需要，普遍开展了一场声势浩大的公共行政改革运动。我们要认真总结世界各国公共行政改革的成效和经验，真正把行政管理当作一门科学来看待，承认它有一些共同的规律和做法。例如，西方国家的行政管理体制大都机构设置比较简洁，职能分工比较明确；强调宽职能、大部制，决策、执行、监督机构适度分离和相互制约；管理层次和幅度适中；中央与地方的关系建立在法治化的基础之上；重视行政管理方式的改革和创新等等。我们要在立足中国国情，立足我国的基本政治体制、经济体制和行政体制，立足我们自己的成功经验和首创精神的前提下，有分析、有选择地学习借鉴一些发达国家公共行政的理论、制度和方法，以有益于完善中国特色的行政管理体制。但同时也要注意防止两种倾向：一是囫囵吞枣，不问国情，照抄照搬；二是把一些西方国家尚在探索、还不成熟的理论、制度和方法拿过来盲目套用，如前几年有少数地方和部门过度倡导与仓促推行的公共服务市场化、民营化就是一例。

加快推进行政管理体制改革的主要方法

遵循科学的改革方法至关重要。建立和完善中国特色的行政管理体制，要求在改革方法上注重四个方面的统一。

在改革战略的谋划上，要注重系统思维与问题意识的统一。应当看到，行政管理体制改革是一项系统工程，具有综合性、结构性和配套性。它既是政治体制改革、经济体制改革和社会管理体制改革的一个重要组成部分，本身又自成体系。这就要求谋划改革者必须要有高屋建瓴、总揽全局的宽广视野和系统思维，把行政管理体制改革放在特定时代的经济、政治和社会大背景下来整体思考、设计和推动。但另一方面，行政管理体制在每一历史时期和发展阶段又有其最突出的问题，“问题就是时代的声音”，问题就是改革的重点，问题就是旧体制的突破口和新体制的生长点，这就要求我们必须以问题为导向来确定改革的重点任务，弥补行政管理体制的薄弱环节，保证行政管理体制改革真正能解决最突出的矛盾和问题。没有系统思维，行政管理体制改革就容易被表面现象所左右，忽视它的整体性、长期性和复杂性，头痛医头，脚痛医脚，使改革遭受挫折甚至失败；而没有问题意识，行政管理体制改革又会把握不住重点，胡子眉毛一把抓，使改革难以取得突破和实效；只有系统思维与问题意识相互作用、相互补充、相互推进，才能牢牢把握住行政管理体制改革的本质、重点和关键。

在改革任务的部署上，要注重长期目标与近期重点的统一。毫无疑问，行政管理体制改革是一项长期而艰巨的历史任务，伴随着社会主义市场经济体制和民主政治体制建立和完善的全过程；因此，建立和完善中国特色的行政管理体制必须要有长期目标和总体规划，以明确改革的路径与方向，防止改革左右摇摆或走大的弯路。但与此同时，行政管理体制改革又是阶段性与连续性统一的过程，是一步一个脚印的渐进过程，一个时期有一个时期的改革重点，一个阶段有一个阶段的改革任务；因而改革又必须要有长期目标下的近期目标，总体规划下的短期安排，以确定每届政府的改革重点和部署每个年度的改革任务，保证行政管理体制改革的前后衔接、有序推进。

在改革举措的实施上，要注重质的突破与量的积累的统一。中国的改革在本质上是一场自我革命。行政管理体制改革也不例外。这就要求每届政府在任期内都要有一些大的改革动作和集中的改革举措，以保证改革的实效和力度，促进行政管理体制从计划经济体制向市场经济体制的质的转变。但是，我们也要纠正一种误解，一讲行政管理体制改革，就是机构大调整、人员大精简的“大改革”和“硬改革”，声势很大，动作很大。实践证明，动作越大，越容易反弹，成果也越难巩固。因此，我们同时还要重视“小改革”和“软改革”，即通过一系列和风细雨、持之以恒的管理机制、方式和制度的创新，通过政风和作风的改善，来促进行政管理体制改革的量的转变和积累。没有这些潜移默化、日积月累的“软改革”，太多依靠运动式的“硬改革”，成效有限，而且矛盾非常集中。相反，如果我们重视了行政管理体制的“软改革”，就为大力度的“硬改革”做好了有效的心理、管理和制度上的铺垫与准备，就为中国特色行政管理体制的建立和完善奠定了肥沃的土壤。

在改革进程的推动上，要注重自下而上广泛参与与自上而下集中推进的统一。要有效推进改革，就必须十分重视改革的动力问题。广泛调动人民群众和广大公务员、中央政府和地方政府两个方面参与和推进改革的积极性与创造性，充分发挥自下而上和自上而下两个方面动力机制的作用，既是行政管理体制改革的手段，又是行政管理体制改革的目的。要把人民群众的需要和呼声化作推进行政管理体制改革最深厚的动力，创造各种条件让人民群众和广大公务员自下而上广泛参与改革、支持改革、推动改革。同时，要在党中央、国务院的集中统一领导下，严格按照总体方案的要求，自上而下全力推进行政管理体制改革，决不允许执行变形和实施走样。要建立健全改革的评价标准和推进机制，强化地方各级政府改革的内在动力，变“要我改”为“我要改”，以有效防止在推进改革过程中容易产生的中间层次梗阻和动力逐级递减的现象。

谋划改革战略、部署改革任务、实施改革举措、推动改革进程这4个环节环环相扣、前后衔接，构成了行政管理体制改革的全过程。在这4个重要环节遵循了科学的改革方法，注重了4个方面的统一，也就有力地促进了我国行政管理体制改革整体上的科学性、系统性、连续性和有效性，进而有力地推动了中国特色行政管理体制的全面建立和不断完善。