科学发展观与司法体制改革

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科学发展观是马克思主义中国化的产物，是一种科学的理论，也是我国开展司法体制改革的指导思想，对于这一改革具有引领作用。这种作用贯穿于这一改革的整个过程，包括改革理念的确立、改革方向的确定、改革方案的设计、改革方案的实施、改革经验和教训的总结等等。以科学发展观引领所确立的司法改革理念是一种社会主义的现代司法理念，它强调司法体制是一种互相独立、制约和协调的体制，以实现司法公正为己任，具有服务大局的意识、坚持党的领导和执政为民；改革方案的设计会符合中国国情，兼顾当前与长远、需要与可能、阶段性目标与总体目标之间的关系；改革方案的实施会按照改革方案的设计，循序渐进，切实加以落实，不断取得阶段性成果，最终实现改革目标。科学发展观可以在整个司法体制改革过程中都发挥引导作用。

用科学发展观来引领司法体制改革具有其特有的优越性。首先，科学发展观符合中国国情。科学发展观是一种马克思主义中国化的理论，与思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想一脉相承，都是指导中国社会主义事业发展的真理。科学发展观是在中国当前国情的基础上总结、凝炼而成一种科学思想，用以指导中国的司法体制改革针对性和适应性更强。其次，科学发展观被实践证明是正确的理论。党的十六大以后，科学发展观有了较大的发展，其理论也不断成熟并被广泛运用。在已经开展的为民执政、保持共产党员先进性、社会主义荣辱观的活动和经济协调可持续发展工作等方面都得到了充分地体现，而且效果也都比较明显。以这一理论来指导中国的司法体制改革，也一定会赢得这一改革的胜利。再次，科学发展观中已有关于进行司法体制改革的一些基本要求和目标的内容。这些基本要求和目标都可直接成为司法体制改革的纲领和指导原则。同志在中共中央政治局第12次集体学习时指出：“要积极推进司法体制改革，强化司法监督，维护司法公正，提高执政水平，确保法律的严格实施，保障在全社会实现公平和正义。”以后，同志在全国人大成立50周年纪念大会上又强调：“要积极推进司法体制改革，提高司法效率，充分发挥司法制度和司法机关维护社会公平和正义的作用，保障国家经济、政治、文化生活的正常秩序。”这些讲话、精神为司法体制改革指明了方向。

要充分发挥科学发展观在司法体制中的作用，还要重视以下工作。第一，要认真学习科学发展观，充分领会和掌握她的精神实质。科学发展观研究“科学”，与非科学与伪科学有本质的区别。其强调客观性，是客观现实的真实反映。同时，其还具有真理性，是客观规律的正确体现。科学发展观的真谛在于，从中国的客观实际出发，掌握和运用中国社会主义建设事业的发展规律，使中国社会的各个方面都协调、可持续发展。在司法体制改革中，要认真学习同志的讲话精神，以此来指导这一改革。第二，要认真摸清中国司法体制中存在的问题，做到有的放矢。自十一届三中全会以后，中国走上法制道路以来，中国的司法体制已不断有所改革，已有很大的进步和完善。但是，这同建设社会主义法治国家的目标和要求相比，还有距离。在司法体制改革中，就要摸清问题，找到症结所在，以便有的放矢地进行改革。第三，认真研究，找到司法体制改革的切入点。找到切入点便可掌握改革大局，顺利各个击破，取得全局的胜利。找到切入点并不容易，需要熟悉情况，精心研究，这同样需要有科学发展观作指导，用正确的方法，去发现切入点，为取得全局性成果创造条件。

二

中国地广而又情况差别大，用科学发展观来分析和解决中国司法体制改革问题，可以通过因地制宜利用地方立法的优势，先搞一些试点，得到经验以后再推广。这里以法院的法官身份保障、经费保障和内部非行政化管理三个长期关注的法院体制问题为例。

（一）关于法官的身份保障问题

这是一种通过采取稳定法官身份的措施来确保法官职务履行的问题。根据现代的司法理论，法官的身份保障制度。是保证司法公正的一个重要因素。这一制度的建立有利于法官独立行使审判权，排除各种干扰，稳定法官队伍，提高法官素质，养成敬业精神，切实维护司法公正。这一制度要求职业终身、薪金固定、具有高度的职业安全感等。发达国家普遍实行法官身份保障制度。英国是最早实行这一制度的国家。1701年英国制定的《王位继承法》规定，行为良好的法官继续留任，其收入固定，除非由议会基于合法理由而弹劾之。以后，美国等普通法系国家和法国等大陆法系国家也都相继推行这一制度。中国历史上也曾经对这个制度作过规定。早在1912年制定的《中华民国临时约法》的第52条规定：“法官在任中不得减俸或转职，非依法律受刑罚宣告或应免职之惩戒处分，不得解职，惩戒条规以法律定之。”但是，由于这一政府的存续时间短，这个规定无法实施。1995年我国颁布的《法官法》对法官依法履职的法律保护、法官的权利、法官受惩戒的法定程序、法官的工资和权利待遇、法官的退休、申诉控告等问题作了较为系统具体的规定。可是，对于法官身份保障的规定仍有不足。如，对法官免职、辞职的理由过于原则就是如此。这样，法官易被辞退。在这方面，地方立法可以发挥自己的优势，把原则性规定具体化，专门制定本地区免除法官职务的具体规定，建立类似法官身份保障的制度，使法官的身份更有保障，不易被随意解职。这样，他们独立审判的底气将会更足，司法公正也会更有保证。

（二）关于法院经费的专列预算问题

根据目前中国的司法体制，法院的经费来源于地方财政，这样地方财政对法院的制约就较大。一方面，地方财政情况好的，法院的经费就有可能充足；反之，法院的经费就可能短缺。实际情况也是如此。中国有些地方的法官收入较高，可以体面地生活。有些地区法官的收入捉襟见肘，甚至不能按时拿到工资，连正常的生活都要受到影响。另一方面，法院受地方政府的牵制过大，在有些情况下就会屈从地方政府，“服务”于地方保护主义。法院的开支，包括法官的工资、法院的办案费用和日常运作的各种支出等等都控制在地方政府手中。法院稍有“不慎”，就有可能遭到地方政府的经济“报复”，使自己处于一种尴尬的地位。在这种情况下，法院往往会“服从”地方领导，而不是服从法律。这一弊端对司法公正会产生不利影响。四川省高院副院长陈智伦在谈到司法不公的问题时认为，除了法官自身的问题外，还与法院系统的管理体制有关。他举例说，某县有一企业向银行贷款6000多万元，后期为逃债，企业搞假破产。该县县委书记、县长到法院现场“办案”，要求法院允许该企业破产，法院院长很为难，但还是同意了。这只是公开报道的一个典型事例，从一个侧面说明，这一体制对司法公正产生的消极影响。为了尽快解决这个体制上的问题，地方人大可以尝试把法院的经费来源独立于地方政府，通过地方立法来保证法院的正常开支，并作为地方人大预决算中的一个组成部分。一旦法院的经费独立于地方政府，有了切实保障，地方政府的制约就会弱化，这将有利于法院独立审判，促进司法公正。

（三）关于法院内部的非行政化管理问题

当前，中国法院的内部管理的行政管理色彩较浓，实际上法官、庭长和院长都具有不同的行政管理级别，他们之间有一种领导与被领导、服从与被服从的关系。把这种下级服从上级、上级领导下级的行政管理体制纳入法院，就会有碍于法官独立审判，往往会因上级的干预而损害司法公正。要促进司法公正，有必要改革现有的法院内部行政性管理体制。对此，地方立法也可发挥作用。通过地方立法，淡化法院内部的各种行政级别，强化法官审判的独立性，促使他们排除各种干涉，依法独立行使审判权。当然，地区的各种差别、法官素质的参差不齐等一些原因都会在不同程度上制约法官的独立审判。解决这一问题的出路在于：因地制宜。在一些条件比较成熟的地区的法院，可以先行一步，首先通过地方立法的形式，给法官以独立审判权。同时，逐步淡化法院的行政管理体制，优化司法体制。

三

用科学发展观来指导中国的司法体制改革，还要重视以下三个方面的问题。

（一）要用创新思维来思考和研究司法体制改革问题

中国正在建设社会主义法治国家，需要建立与之相适应的司法体制。但是，这一体制没有现存的模式，需用创新思维去思考、研究其中的问题，其目标应是通过司法体制改革来建立中国式的社会主义司法体制。这一体制一方面应具有现代司法体制中的文明、合理部分内容；另一方面则要反映中国自己的特殊情况，应是这两个方面的有机结合。在现代司法体制中，司法机关互相独立、制约、协调的基本原则是已被世界司法实践所证明的合理、有益经验，也是在近几百年司法实践发展中逐渐摸索形成的成果，值得为中国今天的司法体制改革所借鉴。同时，中国又有自己的特色，坚持党的领导、人大议行合一构架、强调执政为民和服务大局的理念等基本原则和根本制度，都必须在这一体制中得到贯彻和落实。这样的司法体制比较符合中国的国情，与现行的国家体制比较协调；又符合时代特征。这样的体制还要在司法实践中不断完善。这是一项艰巨的任务。

（二）正确处理上、下位法之间的关系

司法体制与中国的许多法律、法规都相关，改革司法体制会涉及这些法律、法规，因此在改革中必须重视处理它们间的关系，不要随意冲破，造成违法格局。这里以地方性法规来进行局部的司法体制改革试点为例。地方性法规是中国立法中的一个组成部分，它的上位法有全国人大及其常委会所制定的法律和国务院所制定的行政法规等，下位法有地方政府规章等。它们的法律效力不同，但都是中国法制的组成部分，都是人们必须遵守的行为规则。它们之间不可冲突，而要相互协调，否则就会导致政出多门破坏法治。根据地方性法规在中国法律体系中的地位，它不可与上位法相冲突，也需与下位法相协调。只有这样，地方性法规中关于司法体制的一些规范才能被顺利施行。中国立法认可，为执行法律和行政法规的规定，地方性法规可以根据本行政区域的实际情况作出具体规定，也可以对属于地方性事务需要制定地方性法规的事项作出规定。在制定有关促进司法公正的地方性法规的时候，要注意不能与全国人大及其常务委员会所制定的有关人民法院的产生、组织和职权，以及诉讼和仲裁制度等规定相冲突，因为这些规定都属于法律，地方法规不能与之相悖，否则无效。同时，它还要与国务院所属部门的部门规章和地方政府规章等规定的相关内容相协调，否则会引起法规、规章内容的不一致，从而影响它们的实施。另外，还应注意的是，如果地方性法规的上位法发生变化并与司法体制改革发生矛盾时，地方性法规中有关的内容应及时修改，尽快改变与上位法相矛盾的情况。总之，要处理好上、下位法的关系，免得弄巧成拙，影响司法体制改革。

（三）科学地借鉴国外的司法体制

西方发达国家经过长期的法治建设，已经形成适合于自己的现代司法体制，内容比较成熟和完善。这是他们实现司法公正的重要保障，也是人类文明的重要内容，其中有可以值得我们借鉴的地方。比如，司法机关的分权制衡、法官的选任、法官的身份保障、法官的执业保险等都在其中。由于各国的不同情况，它们的规定也不尽相同。比如，在发达国家中普遍规定法官不可更换制度。这一制度是法官身份保障制度的一个组成部分。它强调在任期届满之前，法官非经弹劾，不得违背其本人的意愿而被免职、撤职、调任或提前退休。这种法官制度可分为终身制、任期制和兼用制。终身制是一种法官到了退休时才离职的制度。英国、法国、德国、比利时等国家实行这一制度。任期制是一种法官到期以后，通过审查后可以继任的制度。日本、意大利和韩国等国家推行这一制度。但是，它们所规定的任期不尽相同。日本法官的任期为10年，意大利宪法法院法官的任期为9年，韩国法官一般为10年等。兼用制是指终身制和任期制兼用的制度。美国运用这一制度。美国联邦法院的法官实行终身制，而大多数州的法官则实行任期制，任期从4至15年不等。中国在借鉴发达国家的司法体制时，既要看到它们的合理成分，又要全面审视其背景。它们的政治制度以三权分立、多党制为基础，这不适合中国国情。中国实行的是坚持党的领导下的人民代表大会制度，与它们的政治制度不同。在这种情况下，就不可照搬照抄它们的司法体制，只能取其适合中国部分的内容，进行科学的移植。只有这样，才能使中国既能引进先进的现代司法体制，又能适合中国的国情，并逐渐解决现存的一些问题，把司法体制改革提高到一个新的水准。