城乡统筹发展迈出的坚实一步

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今年两会上，总理在政府工作报告中提出，今年要继续推进农村税费改革。取消除烟叶外的农业特产税，每年可使农民减轻负担48亿元。从今年起，要逐步降低农业税税率，平均每年降低1个百分点以上，今年农业税率降低可使农民减轻负担70亿元，五年内要取消农业税。为支持农村税费改革，今年中央财政将拨出396亿元用于转移支付。这是继2004年中央1号文件之后，中央领导又一次对农民减负的数量做最明晰的阐述，并提出了取消农业税的时间表。

世界各国，对农业一般没有实行单独的税制体系，而是与其他纳税对象一样征收同样的税收，如在流转税方面对农产品征收增值税，在所得税方面对农场主征收个人收入所得税。只是在税率和减免等方面，多数国家采取了对农业的特殊优惠政策。中国是世界上唯一专门面向农民征收农业税的国家。至于农业特产税，当初开征这一税种的初衷是调节从事不同农产品生产的农民之间的利益，将税收收益用于扶持大宗农产品的生产。但在实践中，特产税往往采取按人头分摊到户的做法，成为加重农民负担的新渠道。取消农业两税，不仅减轻了农民负担，而且为城乡实行统一的赋税制度创造了条件，必将有利于城乡统筹发展。

资源有限的情况下，“减法”比“加法”能使农民得到更多的实惠

增加农民的收入，可以采取“加法”（多予），也可以采取“减法”（少取），当然双管齐下最理想。如在粮食流通体制改革中，就应积极探索从补贴粮食流通企业转为直接补贴农户。但在资源有限的情况下，“减法”比“加法”能使农民得到更多的实惠。增加投入或补贴，层层截留，处处跑、冒、滴、漏，农民尤其是最困难的农民很难得到实惠。而减免农业税、农业特产税，减免农民子女的学杂费等，农民就可以马上拿节省下来的开支去消费、去投资于物质资本和人力资本，从而启动内需，发展生产。今年两项减税合计118亿元，全国如按8亿农民计，人均减负15元左右，这个数字并不大。但如果农业生产资料价格相对稳定，农产品市场价格合理，对农户的直补到位，数管齐下，减税对以种植业为主的纯农户仍有一定的激励作用，将有利于实现增加农民收入和确保粮食安全的双重目标。

最终取消农业税和农业特产税，将有利于乡镇机构的改革

税费改革，如仅仅是减轻税赋，仍保留税种和税收任务，单靠有限的基层税务征管人员，无法面对成千上万的小规模农户，更无法完成非农业税费的“搭车”征收任务，乡村干部仍是征税的主要力量。从这个意义上讲，中国拥有一支世界上最庞大的收税队伍，税费改革之后的征税成本仍较高。取消农业特产税和农业税这两个税种，也就免除了征税成本，铲除了“搭车”收费的根基，为转换基层政府和村民自治组织的职能，进一步精简乡镇机构和减少财政供养人员创造了条件。

取消两税，对不同地区经济与财政的影响显著不同

从全国财政负担角度来看，减免甚至取消农业税不会明显加重财政负担。2001年，全国农业各税总共才481.70亿，农业四税占各项税收总收入的比重只有3.15%，扣除耕地占用税和契税，真正的农牧业税在2001年只有286.29亿元，仅相当于国家税收总额的1.87%。税费改革之后，农业税及附加的税率为8.4%，减一个百分点，连附加是1.2个点，地方政府减70亿元收入。按此推算，改革后农业税及附加总额约为490亿元，相对于2万亿元以上的国家财税收入总量而言，数额很小。

在经济发达地区，取消两税，无论对地方财政，还是对农村发展和农民生活，影响都不显著。如继上海、浙江之后，北京即将免征农业税。2003年北京地税系统组织全年各项收入566.9亿元，而实征农业税及附加6904万元，仅占地税总额的0.12%，农业税的财政意义几乎可以忽略不计。免除农业税后，北京329万农业人口人均减负20.98元。

但在经济欠发达地区，尤其是农业大省，农业税在地方财政收入中仍占据举足轻重的地位。根据调查，湖南某镇2000年上缴县的财政收入共220万元，其中农业税及农林特产税68万元，占31%。另据有关部门对3个农业大省的调查，2000年，农业四税占这三个省乡镇财政收入的比重分别为27.6%、44.5%和50.7%。在这些地区，如何克服取消两税对当地财政和经济生活可能产生的不利影响，应是一个需要认真解决的问题。

取消两税必须有相应的配套措施

2003年中央财政转移支付305亿元，而税费改革之前政府和村社区组织通过农业税、农业特产税、“三提”、“五统”及摊派实际上从农民身上收取1500~1600亿元，税费改革尽管有乡镇机构、农村教育的配套改革，但财政缺口仍较大，乡村两级的财力受到不同程度的影响。由于税率提高，农业税增加的部分留给了乡镇，村级减收较大。如果税费改革的结果是影响基层政权和基层自治组织的正常运行，从而导致农村公共产品供给的短缺，影响农村公益事业的发展，是显然与税费改革的初衷相违的。总理在报告中强调中央财政要加大转移支付力度，2004年在原有305亿元的基础上，增加91亿元。国债投资要重点加强农村“六小工程”和农田水利建设，改善农民生产生活条件。2004年中央财政要投入100亿元，启动西部地区“两基”攻坚计划，到2007年使西部地区基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲；中央财政还将投入60亿元，继续实施第二期农村中小学危房改造。这些政策措施的落实，将为税费改革成果的巩固提供物质保障。

税费改革的真正内涵不是减轻农民负担，而是调整国民收入再分配格局。解决再分配的公平问题要着力建设农村的公共财政体系，以公益事业优先为原则，保证不同地区、不同阶层的公民可享受大体相同的公共服务。要建立规范、透明、公正的财政转移制度，首先要核定各级的基本需求，划分各级政府的事权。固然，不同地区的现有经济发展水平不同，但应保障对不同地区的乡村基层的最低限度的基础义务教育、公共卫生、社会治安、五幼保等基础性公共产品的供给；基层机构的财力不足，可以通过财政转移支付解决，使财政体制具有平衡地区间提供基础性公共服务的财政能力。只有做到这一点，取消农业两税才具有实质性意义，农民的生产生活条件才能真正得到改善。