关注宏观调控重大问题

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2004年的宏观调控，要区别过热的政府和非政府类别，区分过热的所有制类别，对政府投资和政府需要承担风险的投资要严格控制，对外商和国内民间投资要加以鼓励。在土地的调控机制上，首先要以市场机制为配置土地资源的基础性调节手段，用明晰产权、完善土地市场调节和政府弥补市场调节缺陷的思路，制定管理模式和政策。

2003的宏观经济运行中，有的学者和宏观管理部门向中央提出，钢材、电解铝、水泥、汽车制造等一些行业投资增速过高，需要进行控制；一些学者和有关部门认为土地占用过多，要实行较为集中和严格的土地控制政策。因此，对这些过热行业投资和土地使用的控制，成了中央政府2004年两个重大的宏观调控问题。那么，这些局部过热到了什么程度？问题是怎样造成的？用什么样的方式进行宏观调控？对这些问题要客观地探讨。我认为归到实处，宏观调控一定要落实科学发展观，并与完善社会主义市场经济体制结合起来。

对局部过热进行区分

对于一些行业投资的局部过热，不能一刀切，而是要分类进行分析。我认为，2003年一些行业的经济局部过热中，政府借债搞工程过热，而非政府投资并不过热；非政府投资中国有企业的投资过热，非国有企业的投资并不过热；非政府的房地产投资过热，也是由土地的低价和欠农民工工资造成的。一些地方政府借债搞广场、大马路、大楼等等，没有财政的可持续还款来源；一些国有和国有控股企业盲目投资，其债务一旦形成坏账，又成为银行的不良资产，进而成为国家要兜底的债务。这两部分过度投资如果控制住，经济运行的温度也就会降低下来。

我们正在处于一个经济发展的重化工业化阶段，城市化才刚过40%水平。在这个阶段，大量地消耗钢材、铝材和水泥，是经济发展的一个必然需要。就像电一样，前几年有关部门认为电力盲目重复建设，按照当时的建设规模，如不进行控制，几年后电力将如何如何过剩，对于投资电厂要严格进行控制，于是前些年电厂投资准入很困难。结果造成了去年全国性大面积的电荒，导致巨额经济损失。因而，2004年在控制上述行业的所谓过热时，可能要慎重一些，避免重蹈覆辙。

国际上的重化工产业和投资要向中国转移，国内一些大的非国有投资商也有投资重化工业的意愿，他们拿几千万、数亿、数十亿投资出来，能不能在未来有市场；能不能赚钱？可能要比政府和计划部门考虑的周到。在将国内银行盲目向这些行业的过度贷款控制住的前提下，只要是国外的投资、国内民间投资，不应该进行严格的控制。否则，一是抑制民间投资的启动，二是丧失国际产业转移的机遇期，三是又可能会造成以后工业化和城市快速进程中的钢铁、铝材和水泥短缺。

圈地过热的深层原因

一些学者和有关部门，考虑到粮食涨价、失地农民、大规模圈地等问题，就认为每用一亩地都要到中央有关部门审批，这样就可以将滥占耕地控制住。实际上，粮食生产与土地的规模经营和技术进步有关，而且城市化和工业化从长远来看，是节约土地和实现农业规模经营的根本性出路。世界上一些贫穷和粮食不够吃的国家，是工业化和城市化速度水平很低，绝大部分人口在搞农业，耕地被工业化和城市化占用较少的国家。而美国、法国等这样的98%以上人口在城市和非农产业中的国家，并没有由于城市化和工业化占用耕地而发生粮食短缺，反而农产品还吃不完，还能出口。

建设城市和工业，不可能不占用耕地。因为耕地大都在较平的地貌区域间，城市和工厂不可能建设在山坡上和沟壑里，那样建设城市的成本将相当高。一些生态和农业学者们提出不占用耕地的城市化和工业化，但真要想搞经济发展，这些设想在实际上就是不可能的。

当然，在各地建设用地过程中，出现了大规模圈地、大建高尔夫球场等现象，用很低的成本就将地拿过来了，无地、无就业和无保障的失地农民增多等等问题。需要我们深入思考的是，圈地过多、农民补偿过低、农民轻易失去土地等问题的根本原因是什么？我认为，发生这些问题的根子是农民没有真正的地权和政府可以强制将农村集体土地征用为国有土地的制度。试想，如果土地产权明晰和土地在所有者及使用者之间等价交换，一是政府、房地产开发商，能从农民手中拿到如此多的土地吗，能建如此大面积的高尔夫球场吗？二是难道取得和使用土地的交换成本不抑制用地的多少吗，即政府和用地商不考虑占用土地所用的资金能力吗？为什么政府和开发商会从农村农民手中大量地圈地呢？就是因为有关法律和法规规定的对于土地的补偿标准太低；就是因为经营性用地政府也可以帮助用地商从农村和农民手中强制低价征用；就是因为农村土地农民只有很短的使用权，没有长期的相当于财产的使用权，而现在一些地方的土地集体所有，某种程度上是村委会甚至村长什么时候想卖土地就可以卖，政府什么时候想拿地就什么时候拿地的土地二国有制度。

土地高度集中配置的问题和后果

劳动力、资金和土地，都是企业的生产要素，市场经济体制中，劳动力、资金和土地等资源，都是由市场供求、价格机制来进行调节配置的。市场是调节这些资源分配和使用的基础性的机制。这就有一个思路问题：即我们是通过强化产权，以市场机制为基础，来解决土地资源配置和使用中的问题，还是用计划经济的方式去解决向市场经济转轨过程中出现的土地问题。

历史实际已经给过我们启示，即不能以计划经济的办法解决市场经济的问题。如果劳动力和资金要素由市场配置，而土地要素由中央集中调节配置，将形成双重扭曲调节体制的巨大磨擦，造成一系列问题。

一是土地资源分配的时间延长，效率下降，经济发展的成本上升。比如一个外商，要到中国某地办厂，需要30亩土地，层层上报，一直到中央有关部门，再进行研究，再层层批转，最后获得用地，可能需要一年多到两年多时间，于是资金占压利息上升，市场供求发生变化；项目要上，也失去了赚钱的最好时间；项目如果不想上，则花费了大量的报批和等待时间。

二是土地中央集中管理的成本很高，效率很低。中国960万平方公里土地，13亿人口，正处在一个城市化和工业化的阶段，对土地的需求随时发生，土地的用途随着市场的变化而不断变化，一个中央集中管理和分配土地的机构一年要应付多少宗土地审批事项呢？估计一年得几千万件，能审批得了吗？得成立部局处室和人员多么庞大的受理、审查、评估、批准、监督等机构呢？

三是中央集中控制分配土地资源并不一定是合理的。因为中央集中分配土地资源于社会经济需要的各个方面，其假定前提是分配资源的部门知道千变万化的经济结构对土地的需要结构和土地需求结构的随时变动，并知道未来经济结构变化对土地资源分配结构的变化要求。这实际上是不可能的。往往在集中分配资源时，由于下面要有求于上面，发生谁跑得多，谁有关系，甚至谁能搞不正之风，谁就能搞到批准的土地资源的结果。结果往往是，资源并不分配于最需要资源、资源使用效率最高的地方。

四是计划经济配置土地资源的方式，绝对会对工业化和城市化形成巨大的损害。一些项目的引进要在一些城市化和工业化用地资源十分稀缺的地方，特别是东南沿海地带，由于用地的审批时间加长和繁琐化，由于强调保护耕地，企业无法进入，将对中国招商引资形成负面影响；国外产业向东部沿海地区的转移如果受到很大影响，转移农村剩余劳动力的制造业的就业吸收能力就会大大下降，城市化水平的提高和农民收入的增加，都会受到连带的影响。更加重要的是，由于用地分配集中化，城市化和工业化进程会受到体制性的阻碍，整个经济发展的进程将放慢，一些因发展速度放慢而引起的农村剩余劳动力增多、农民外出务工收入减少、城镇失业增多、银行坏账比例下降较慢、财政增长不快、需要财政负担的保障人口数量居高不下等等问题就会出现。

对2004年宏观调控的一些建议

2004年的宏观调控，要区别过热的政府和非政府类别，区分过热的所有制类别，对政府投资和政府需要承担风险的投资要严格控制，对外商和国内民间投资要加以鼓励。在土地的调控机制上，首先要以市场机制为配置土地资源的基础性调节手段，用明晰产权、完善土地市场调节和政府弥补市场调节缺陷的思路，制定管理模式和政策。据此，特别得出以下政策建议。

1．对各级政府的借债，以及借债上的项目，特别是财政没有未来还款能力的，欠农民工工资很多的投资项目，应当作为宏观调控控制的首要内容。抑制住大马路、大广场、豪华楼、培训中心等等的建设热度，防止未来政府的财政债务风险和危机。

2．为了防止企业领导的任期较短而形成的长期投资冲动行为带来的债务、市场等风险转嫁给银行和资本市场，对国有和国有控股企业的投资，进行较为严格的甄别和控制。

3．对于外商投资和民间投资上的项目，即使是钢铁、电解铝和水泥，因为其投资和市场的风险不在政府和国家身上，应当放宽准入。但是，要控制住其向国内银行转嫁风险，国内银行对其的配套贷款不宜超过资产结构的50%。

4．公益性用地可由国家强制征用和征收，但是要提高征地补偿标准，考虑农民的社会保障；经营性用地则由农村集体土地直接进入用地市场，不再经过国家征用，由农民与用地商谈判定价。

5．尽快进行农村土地制度改革，实行农村土地的农民永佃制，土地可以流转、出租和抵押，但是强制性地与社会保障挂钩。一些城市化和工业化用地较多的地方，可以建立农民土地股份合作制。用地商与农民谈判，可以以租地和入股的方式，来解决招商引资土地价格可能过高的问题。农民长期从租金和分红中得到收益和提取社会保障。努力形成用地农民满意、用地方满意、当地政府满意、社会稳定、不影响投资的多赢格局。

6．关键是要由市场的价格和产权机制来控制用地。宏观上中央用地实行总量控制，耕地保护实行省际区域间的平衡和协调；在保护耕地上不搞一刀切的控制政策，使我们的政策不影响制造业转移、工业化和城市化的大好进程。根据用地性质不同，耕地改变用途一定规模以上的可由省级政府审批；其他用地，由地级政府审批；不改变用途的用地转让，或者小额的改变用途土地的转让，由市场来调节。有的地区，国家对农业的支援力度应当大一些，形成耕地得到保护的基本农业产粮区；有的地区，要分配出一定的耕地来搞城市化和工业化，转移农业地区的剩余劳动力，形成出口竞争的比较优势。